三、金融公平的实现有赖于普惠金融体系的法律构建

前文的分析表明，金融公平不是空洞的理论假说，更非虚无的学术幻象，而是具有深厚的人文思想基础和充分的社会实践依据。由于长期以来我国金融立法指导思想的偏颇及其制度设计的缺位所带来的错误繁衍困境，那种企图通过隔靴搔痒式的制度修补来实现金融公平的想法，未免过于天真。我们认为，立足于金融法制的结构性变革来构建我国的普惠金融体系才是实现金融公平的可行之道。

（一）问题的提出：何谓普惠金融体系

“普惠金融体系”这个概念来源于英文Inclusive Financial System的中文翻译，是联合国在推广2005年国际小额信贷年时提出的，其基本含义是：一个能有效地、全方位地为社会所有阶层和群体——尤其是贫困与低收入人口——提供服务的金融体系。[1]该含义可以从两个层面进行理解，首先，普惠金融体系就是将所有的人，无论是贫穷还是富裕，都纳入金融服务体系中，即所有人都享有金融服务的权利，人人都可以平等地获得享受金融服务的机会。其次，普惠金融体系是让金融成为帮助贫困及低收入人群脱贫的有效手段，[2]进而让所有人都得到金融服务的实惠。普惠金融是一种包容性的金融服务理念，它特别强调给弱势群体提供一种与其他客户平等享受现代金融服务的机会和权利，认为只有将包括穷人在内的弱势群体列为金融服务的对象，向包括过去难以到达的更贫困和更偏远地区的客户开放金融市场，每个人才能有机会参与经济的发展，才能实现社会的共同富裕。[3]

从制度变迁的视角观察，普惠金融是小额信贷（microcredit）和微型金融（microfinance）的延伸与发展，它旨在将零散的微型金融机构和服务整合成一个有机系统，并且将这个系统融入金融整体发展战略中去。小额信贷是指运用有效的抵押替代方式向微型企业主或潜在的微型企业主发放和回收短期流动资金贷款的一种信贷方法。小额信贷在孟加拉等国的成功实践表明，它对于帮助低收入者摆脱贫困具有重要意义。20世纪90年代以后，越来越多的人认为，单一地向低收入者提供贷款是远远不够的，扶贫需要实现从“输血”到“造血”的转变。[4]在这种认识的促使之下，国际范围内的小额信贷逐渐向为低收入者提供全面金融服务的“微型金融”过渡。所谓微型金融，是指为贫困人口和低收入者提供包括贷款、储蓄、保险、汇款、转账等在内的各种金融服务。微型金融拓展了小额信贷的外延，并有力地证明了贫困人口作为金融机构客户的可行性。[5]但总体看来，微型金融无论是在金融服务的深度与广度，还是在成本等方面均存在不少问题，离普惠金融的理想图景相差甚远。进入21世纪后，在信息技术和新营销模式的推动下，传统的商业法则开始发生变化，教导金融机构紧盯高端客户的“二八定律”遭到了“金字塔底端理论”的有力挑战，穷人也被认为是新的财富源泉，这为普惠金融理念的兴起奠定了社会心理基础。从更深层次上说，微型金融向普惠金融的过渡，还受到公平与效率两个价值目标的驱动。一方面，伴随着社会经济变迁，金融服务应该成为一项基本人权的观点被广为接受，金融服务应当满足多元价值下的金融需求成为社会共识；另一方面，伴随着金融市场化、民营化和私有化的滚滚洪流，金融体系呈现出向分权化和分散式方向发展的趋势，政府主导型的银行体系逐渐让位于市场主导型的银行体系。金融分权化改革作为一项制度创新，不仅促进了经济增长，而且推动着金融发展，普惠金融体系正是在金融分权化改革的背景下应运而生的。

从理念的提出到制度的设计，普惠金融体系始终将发展中国家视为关注的重心，正如联合国2006年“建设普惠金融体系”蓝皮书所指出的那样，普惠金融的目标是在健全的政策、法律和监管框架下，每一个发展中国家都应该有一整套的金融机构体系，共同为所有层面的人口提供合适的金融产品与服务。对于我国这样一个发展中国家而言，建设普惠金融体系，大力强调贫困人口和微小型企业获得金融服务的机会和途径，对于解决金融抑制和金融排斥、[6]促使金融深化和推动金融发展[7]等都具有深远的意义。

（二）普惠金融体系之法律构建的金融法路径

普惠金融体系的法律构建，不能脱离我国的现实国情。首先，我国属于典型的政府主导型金融体系，政府掌控着绝大多数金融资源，政府对金融业实行高度的管制，因此普惠金融体系的法律构建需要借助于政府力量的推动。其次，我国金融发展极度不均衡，传统金融与现代金融、城市金融与农村金融、官方金融与民间金融、政府导向型金融与市场导向型金融交织在一起，形成了鲜明的二元金融结构，因此普惠金融体系的构建是一项系统工程，不可能一蹴而就，而应当循序渐进。基于上述事实，借助于金融法新“三足定理”的分析范式，我们认为可以从机构和工具两个维度来构建我国的普惠金融体系。

1．改革与完善金融机构资源配置模式

首先，塑构银行业有效竞争格局，建立起银行业反垄断结构规制与行为规制的双重规制模式。对于银行业来说，无论是竞争过度还是竞争不足，都无法实现金融资源的最优配置。欲使银行业的竞争机制发挥有效作用，防止垄断带给银行业的弊害，关键是要实现有效竞争，这就要求在银行业监管中融入反垄断规制的理念，确保银行业合法、高效、科学地竞争，最大限度地推进银行业的可持续发展。[8]银行业的反垄断法规制无非存在结构规制与行为规制两种模式，在行为规制日益兴盛而结构规制日趋式微的当下，[9]我们不能盲目跟风，而是应当结合我国银行业竞争的现实境况进行规制模式的选择。实际上，与垄断协议、滥用市场支配地位等垄断行为相比，银行业的经营者集中即银行机构的集中所产生的垄断对金融市场的危害更大，因为银行机构的集中行为一旦产生垄断，就很难恢复到以前的状态，采取补救措施的成本也非常高。对此，美欧等国家对银行机构的集中行为都投入了更多的资源进行调查和事前预防，对银行机构的集中行为进行单独立法与有效的执法。具体到我国，截止到2009年底，国有商业银行占银行业金融机构资产的份额为51%，但在国有商业银行和全国性股份制商业银行市场份额之外的大约34%的市场空间中，有8000多家中小银行进行着激烈竞争，[10]这说明我国银行业存在的一个非常明显的特征就是总体竞争不足和局部竞争过度。解决总体竞争不足的问题，一方面，要积极发展各类金融机构，尤其是要注重发展信托投资公司、融资租赁公司、财务公司、融资性担保公司、消费金融公司等非银行金融机构，这样不仅能够拓宽融资渠道，适应多种经济成分对不同形式金融服务的需求，而且有助于强化金融市场上的竞争，打破银行的信用垄断，激励各类金融机构不断加强管理，改善服务，提高效益。另一方面，要大力发展各种金融商品，扩大金融商品对银行现金、存款、贷款等垄断性商品的替代性比例。虽然我国的国有商业银行已经推出了形形色色的金融商品，但多是供高收入人群理财的工具和把玩的游戏，其蕴含的高风险是低收入群体所不能承受的，[11]因此应加快针对中低收入者的普通消费信贷商品的金融创新。解决局部竞争过度的问题，我国地方政府可以借鉴欧美中小银行“分层提纯”的经验，通过重组改造、增资扩股、资产置换等法律手段鼓励中小银行追求规模经济的集中，避免市场定位与运营规则的“同质化”，探求业务和服务特色化发展之路，从而更好地发挥其满足不同地域、产业和规模的客户差异化的金融服务需求。[12]在对银行业实行结构规制的同时，不应当忽视行为规制的制度功能。在实践中，我国银行业的垄断行为主要包括：相互串通收费，形成价格同盟；滥用市场支配地位，损害小企业和消费者利益等。[13]如在2010年，工、农、中、建四大国有商业银行几乎在同一时间上调了同城跨行取款手续费，这无疑有滥用市场支配地位之嫌。[14]还有一些银行规定，贷款人必须先购买其指定的保险公司的保险产品，才能得到贷款。[15]这一“霸王条款”明显属于搭售行为，理应受到反垄断法的规制。当然，由于现行《反垄断法》立法理念的滞后与制度设计的不足，我国银行业的反垄断规制尚面临诸多法律难题，需要在银行业相关市场的界定、银行业垄断行为的判定标准及其豁免范围等问题上进一步厘清。

其次，改革金融服务市场准入制度，确立金融服务包容性的监管理念。在金融服务市场，如果实行“一刀切”式的市场准入标准，那么中小金融机构和民间资本可能因其“后发劣势”而被排除在市场之外，进而会强化大型金融机构的市场控制地位。为了扶持中小金融机构，在金融服务方面可以实行灵活的市场准入制度，让大型金融机构执行严格的市场准入标准，中小金融机构执行相对宽松的市场准入标准。在当前收入分配改革背景下，我国尤其应当注重农村金融市场准入制度的调整，尽量降低中小金融机构进入农村金融市场的门槛，充分发挥农村信用合作社、村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等金融机构的融资功能。2006年12月，中国银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，就准入政策调整和放宽的具体内容以及主要监管措施作出了规定。尽管该意见目前尚处于试点阶段，但对于金融服务市场准入制度的改革不乏启示意义。长远看来，我国的金融服务市场准入制度需要在以下两个方面作出实质性的变革：其一是要在金融机构设立原则上打破核准制一统天下的局面，引入差异化设立原则。[16]当前，我国对金融机构的设立实行无差别的核准制，无论是村镇银行、小额贷款公司，还是农村资金互助社，莫不如此。核准主义虽然有利于控制金融机构的风险，但也存在设立程序繁琐、设立效率低下的弊害，甚至会诱发行政特权的膨胀，导致金融业的垄断和金融市场的割裂。鉴于农村金融的现实困境，有必要在加强监管的前提下对村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社甚至将来可能出现的社区银行等金融机构的设立实行准则主义或者“严格准则主义”。准则主义最为本质的特点在于：一是交易安全的实现借助于客观的法定条件，而非行政机关的主观自由裁量；二是保障交易安全的条件的法定化和公示化。[17]在农村金融机构的设立中引入准则主义，有助于控制和降低因片面追求金融安全而支付的沉淀成本，亦有助于破解行政机关僵化保守的监管窠臼和预算软约束。其二是要在资本准入和业务准入上放松对农村金融机构的限制。就资本准入而言，应当积极支持和引导境内外银行资本、产业资本和民间资本到农村地区投资、收购或者新设各类金融机构，尤其是要引导民间资本进入微型金融领域，以满足资本的多元化需求。民间资本进入微型金融的一个前提性条件，就是政府要出台微型金融的扶持性法案，从法律的角度预防和纠偏微型金融的经营变异，用法律的稳定性代替政策的灵活性，为民间资本的进入扫除法律障碍。就业务准入而言，金融监管机构应当鼓励和扶持农村金融机构开发符合当地客户需求的金融创新产品和服务，尤其是政策性金融产品，并按照因地制宜的原则赋予此类金融业务优先审批权。实行有差别的金融服务市场准入制度之后，监管当局对农村中小金融机构还应采取包容性的监管理念，如在存款准备金率、再贴现和再贷款等方面对其进行倾斜性保护，还可以根据资本充足状况和资产质量状况对其适时采取差别监管或者分类监管措施。

最后，减少政府对金融机构的过度管制，强化金融监管机构的独立性与问责性。我国政府向来存在浓厚的“法律父爱主义”情节，对金融机构管制有余而放任不足，[18]这是导致金融资源配置扭曲的一个重要诱因。矫正政府与金融机构之间失衡的关系，强化监管机构的独立性与问责性是一个关键路径。所谓独立性，是指金融监管机构应定位于保持公正、独立、超然的监管立场，创造出竞争、稳健、安全、发展的金融环境。[19]强化监管机构的独立性，一是要求监管机构独立于政治，即监管机构执行职务的主要标准是市场发展的客观实际，而非政治人物的主观好恶，正如挪威学者诺曼所言，“将监管职能交给政治是不够明智的，因为寻求妥协和中间立场是政治的本质。”[20]二是要求监管机构独立于行政，即监管机构应当与其他行政部门，尤其是宏观政策制定部门适度分离。这种分离催生于政府宏观调控与微观监管的职能划分，而又分明表现于监管机构的专业性与独立性。三是要求监管机构独立于产业或利益集团。监管机构与被监管产业之间，以及相关利益集团之间，总是存在着控制与被控制的关系，随着时间推移，监管机构可能退化其公正性与严肃性，甚至为产业或利益集团所俘获。[21]所谓问责性，则是指金融监管机构对其监管决策、措施、方法和手段予以负责，并承担法律、行政、政治不利后果的机制属性，它是一种超越“违法责任”的责任机制，代表着现代社会经济条件下“责任”作为一种系统性的制度结构所具有的整合与调节功能。[22]强化我国金融监管机构的问责性，可以从机构问责（即接受立法机关与行政机关的问责）、监督问责（即接受司法机关的问责）、规制问责（即接受利益相关者与社会公众的问责）以及预算问责等方面进行有针对性的制度设计。金融监管机构的独立性与问责性之间存在一定的现实张力，二者既相互依赖又相互影响，监管机构应秉持独立性与问责性并重的基本理念，在监管实践中实现二者的动态平衡。