二、推进金融公平是收入分配改革取得突破性进展的关键

在收入分配调节方面，不少学者认为，财政手段比金融手段在调节力度与广度上更具优势，[1]政府对于发挥财政的收入分配调节功能亦有一种说不出的情结。实践中，近年来我国采取了众多财政手段来调节收入分配，如对中西部地区加大财政转移支付力度，在政府采购方面对中小企业倾斜，对微利企业实行税收减让，但均收效甚微，这无疑是一个悖论。在改革陷入“山重水复疑无路”的困境时，尝试发挥金融的收入分配调节功能或许能迎来“柳暗花明又一村”的曙光。对于徘徊于收入分配改革困惑中的我国政府、社会与民众，推进金融公平闪烁出可能最终走出洞穴的光芒。

（一）金融公平的内涵厘定

在现有的学术文献中，金融公平尚属较为新颖和陌生的法律词汇，对其进行精准的概念描述着实颇费思量。在收入分配改革语境下，金融公平的定义似可表述为：金融公平是指在金融活动中，各类主体不因自身经济实力、所有权性质、地域和行业等因素而受到差别对待，能够公平地参与金融活动，机会均等地分享金融资源，形成合理有序的金融秩序，并通过金融市场实现社会整体利益的最大化。金融公平的内涵主要体现为：

一是公平参与金融活动。人生来就应该被赋予享受金融服务的权利，不应因出身、行业或地域等因素而受到差别对待，正如诺贝尔和平奖获得者尤努斯教授所言，“信贷权是人权，它为穷人创造出其他权利”，必须打破银行“嫌贫爱富”的观念。[2]公平参与金融活动的前提是赋予社会主体平等的金融权利和竞争机会，这是社会弱势群体改变生存现状和赢取发展可能性的基础性条件，假如连市场准入的平等性就不能确保，则金融公平的实现无疑于纸上谈兵。

二是公平进行金融交易。市场经济是契约经济，金融交易应当具备公道的交易价格、合理的交易条件与良好的交易秩序，不得显失公平。金融交易的公平进行，要求有效规制内幕交易、虚假陈述等金融市场违规行为，打造合理的资本市场资产定价机制，改变金融机构与金融消费者[3]之间严重的信息不对称现状，其落脚点是塑造公平的市场竞争环境和提升金融消费者的福祉。

三是公平分享金融福利。如果说公平参与金融活动与公平进行金融交易完成了金融资源配置起点公平与机会公平的话，那么公平分享金融福利就是对金融资源配置结果公平的实现。社会成员共享社会发展成果是现代社会文明进步的一个重要标志，金融福利作为公共财富的一部分，理应由社会成员共同分享，甚至应当在利益权衡的基础上向弱势群体进行“权利倾斜性配置”。[4]

毋庸置疑，金融公平具有一定的伦理色彩，但这并不意味着金融公平不能量化，也不代表金融公平没有具体的评判标准。在金融法视域下，我们主张用“底线公平”[5]作为衡量金融公平的价值尺度。所谓“底线公平”，是指确保社会成员能够得到基本金融服务，将信贷权视为一项基本人权，让公民拥有“免于匮乏的自由”。[6]“底线公平”并不等同于最低标准的公平，它包含着具体的制度性内容，如保障社会成员的收入能够维持基本生活，不得对低收入人群进行信贷歧视，消除金融服务的真空地带等。[7]将“底线公平”纳入金融法的视野，旨在确立金融公平的基点，明确政府的责任边界，寻找全社会可以共同接受和维护的价值基础。它解决了金融公平评判标准缺失的难题，强化了社会公众监督与问责政府提供金融服务行为的心理预期，因而可视为一种科学合理的金融公平判定标准。

（二）丧钟为谁而鸣：“效率优先、兼顾公平”的法理检视

在我们反思与追问收入分配差距过大的社会诱因时，不应忽视传统思想观念对人们行为的钳制作用。长期以来，“效率优先、兼顾公平”被当作真理般的价值准则，成为衡量社会行为正确与否的重要价值尺度，时至今日仍然具有很强的感召力。不容置疑，在生产力极不发达和社会经济发展严重滞后的年代，强调效率优先具有紧迫性与必要性，更何况我们的政治精英并没有遗忘公平的重要性，对“效率优先”作了“兼顾公平”的限定。然而，由于市场机制具有唯利性，“效率优先、兼顾公平”在实践中蜕变成“只讲效率、不讲公平”。我国政府主导型的金融资源配置模式非但没有矫正市场失灵，反而采取了强化金融效率而忽视金融公平的做法，进一步加剧了金融资源配置的扭曲与异化。在收入分配改革视野下，我们需要对“效率优先、兼顾公平”这一国人津津乐道、而且似乎是不可争辩的合理性解释进行深刻反思。

处于社会转型期的中国，制度变迁被深深地打上了政府主导的烙印，以至于金融资源配置主要体现为一种政府行为。这种行为既包括行政行为也包括经济法行为，既包括中央政府行为也包括地方政府行为，在不同的行为类型下，金融资源配置行为的法律性质可能大相径庭。例如，中央政府为抵御金融危机而进行4万亿投资是国家投资经营行为，中国人民银行通过调整利率进行的金融资源配置行为属于宏观调控行为，地方政府通过发布规范性文件的形式进行金融资源配置的行为一般是抽象行政行为。经济法以社会为本位，以维护社会整体利益为原则，以追求经济公平为价值圭臬，因而金融资源配置中的经济法行为应当以维护与坚守公平为己任。以宏观调控行为为例，它是一种超越局部与个体的经济法行为，要求宏观调控主体站在社会公共利益的立场矫正失灵的市场机制，进而维护公平的经济与社会秩序。[8]至于行政行为，20世纪以来的行政法学认为，行政主体与行政相对人的关系在状态上是一种利益一致关系，在行为上是服务与合作的关系，在观念上是一种相互信任的关系。在这种行政法人文精神的统领之下，行政行为的本质并不取决于它的来源即行政权，而取决于它的目的即向公众提供服务，行政行为实质上是一种公共服务行为。[9]公共服务当然要讲究效率，但更应当注重公平和强调普惠，尤其是在“行政国家”的现代社会和提倡“责任政府”理念的当下，政府提供公共服务应优先考虑到社会弱势群体的需要，将推动社会的公平与正义视为责无旁贷的历史使命。

对效率的过度吹捧以及对公平的严重漠视让我国付出了惨重的社会代价，从“社会断裂”到“权利失衡”，“效率优先、兼顾公平”几乎成为我国每一个严重社会问题的经典记忆符号。为了弥补贫富分化带来的社会裂痕和解决权利缺位与非制度化生存[10]所带来的法律困境，我国需要循序渐进地推进行政体制改革，公平地配置权力资源，重构社会弱势群体的利益表达、利益整合与利益实现机制，建立起市场经济条件下的利益均衡机制。在金融法的视域内，“效率优先、兼顾公平”已经到了风雨飘摇的时刻，亟需新的理论主张取而代之。

（三）金融法新“三足定理”的提出与证立

理论是实践的先导，一个法律理论的归纳与提炼应当充分考量其对法律制度和法制实践的普适性。金融效率与金融安全[11]是金融法的两大传统价值目标，这不仅为学术研究所提倡，[12]而且被法律文本所认可。[13]考察金融危机治乱循环的历史，不难发现决策者总是在金融效率与金融安全之间进行徘徊，是强化安全还是放松管制，是加强监管还是推行金融自由化，理论的迷思与现实的悖论总是让人倍感困惑。金融效率与金融安全的关系之所以难以处理，主要原因在于二者之间的平衡点不容易把握。这种平衡点既要确保金融效率与金融安全形成有序的“范式竞争”，[14]促进它们之间的适时替代与良性互动，又能提升金融法制的规范弹性与应有活力。我们认为，在新的时空背景下，惟有金融公平可肩负起平衡金融效率与金融安全之关系的重任，金融法必须进行理念更新，将金融公平作为自身的基本原则与价值目标。金融公平、金融效率与金融安全恰似一个倒等边三角形的三个“足”，构成了金融法价值目标三足鼎立的博弈模型，这种论断不妨称之为金融法的新“三足定理”。[15]在“三足”之间，金融效率与金融安全是两翼，金融公平则是“黄金底座”，对另外两“足”发挥着动态调控与价值引导的作用。

金融法新“三足定理”的提出，突破了单纯强调金融效率与金融安全之平衡却无具体方案和衡量指标的尴尬局面，是对金融法研究范式的创新性探索。新“三足定理”的合理性与正当性表现在以下几个方面：

其一，通过金融公平的指引和参照，可以实现金融安全与金融效率之间的平衡。在金融制度发展过程中，安全与效率的选择与取舍往往交替进行，如何平衡二者的关系颇费思量。1929年至1933年华尔街金融危机过后，金融安全受到前所未有的重视，存款保险制度、资本充足率管制、金融机构的预警制度和及时矫正措施等合规性监管与风险性监管措施的构建，都是围绕着金融安全而展开。[16]20世纪70年代以来，金融自由化与放松监管的呼声日益高涨，在追逐效率的过程中，安全价值遭到忽视，但2008年次贷危机的发生，使得重回安全价值成为各国金融法律制度改革的新导向，[17]金融效率目标退居次要位置。金融安全实际上是强调规范金融秩序和强化金融监管，而金融效率则是强调鼓励金融创新和促进金融交易，两者之间的矛盾之处就在于盲目的金融交易和泛滥的金融创新极易出现由于人性的贪婪而产生的道德风险，因此，平衡金融安全与金融效率的关键在于防范道德风险。而通过强调金融公平，以公平价值为指引制定金融交易规范，引导金融市场主体公平参与金融活动，公平进行金融交易，公平分享金融福利，使得金融消费者的权利得到保护，市场主体行为失范的现象得到规制，从而可以实现金融安全和金融效率的平衡。

其二，强调金融公平可以弥补片面强调金融安全与金融效率的局限，发挥金融发展对于破解收入分配难题和推进社会公平方面的作用。上个世纪90年代以后，国外学术界开始研究金融在改善收入分配及减缓贫困方面的作用，[18]目前，这一研究已经成为国外金融发展理论的前沿。片面强调金融安全与金融效率的金融法制，可谓“一叶障目，不见泰山”，因为其只关注了金融的经济属性，而忽略了金融的社会属性。一个完善的金融法制，不但要关注金融安全与金融效率的平衡，更应关注社会财富分配的调节与金融资源配置的优化。强调金融公平，可以推动各类主体公平地享受金融服务进而获得发展的机会和途径，进一步消除贫富差距和地区差异，从而使得金融法制对于金融市场的规范和调节更加全面和完善，并且能够促进金融市场对于社会发展功能的发挥。

其三，实现金融安全、金融效率和金融公平耦合的金融法制可以最大限度地推动金融市场的健康发展。金融法律制度的构建有赖于金融安全、金融效率和金融公平这三个金融法价值目标耦合下的制度优化。金融安全与金融效率是固有矛盾，效率与安全在金融市场的发展中呈现出一种此消彼长的关系，但又统一于金融市场健康发展的客观要求。就金融效率与金融公平来看，在追求效率的市场机制下，必然会由于禀赋差异而产生不公，这就需要金融公平来将这种差异和不公限制在最小的范围内。同时，金融公平的实现并非是以损害金融效率为前提，而是对盲目追求效率的金融行为进行矫正。至于金融安全与金融公平，两者统一于对金融效率的制衡，但金融安全更加强调金融系统的稳定，而金融公平更加强调市场中的个体的利益衡平。金融法的三个价值目标并非彼此孤立，亦非简单组合，而是以一种耦合的方式实现良性互动。
文章出处：《经济法研究》第10卷  北京大学出版社2012年版