摘要：金融市场肩负着促进经济增长和调整收入分配的双重功能。然而，长期以来，无论是金融法的理论研究还是金融法的立法实践，均过多地关注金融市场的经济功能而忽略了其社会功能，导致我国现行立法所确立的政府主导型的金融资源配置模式背离了金融公平理念，这是造成收入分配鸿沟的重要制度诱因。为此，金融法应当废弃“效率优先、兼顾公平”的传统观念，改采以金融效率、金融安全和金融公平为博弈模型的新“三足定理”。金融公平不仅仅是金融交易的公平，还应包含参与金融活动机会的公平及分享金融福利结果的公平。我国普惠金融体系的法律构建可以在金融机构和金融工具两个层面上展开，这也是金融公平实现的可行路径。

关键词：收入分配改革  金融公平  新“三足定理”  普惠金融体系

作者冯果，法学博士，武汉大学经济法研究所法学院教授（武汉 430072）；李安安，武汉大学经济法研究所法学院博士研究生（武汉 430072）。

改革开放三十多年中，我国创造了举世瞩目的经济增长奇迹，但与之相伴随的是，收入分配差距不断拉大，基尼系数已经超过国际上的警戒线并逐年上升，成为困扰经济与社会发展的一大隐忧。面对收入分配改革这一时代难题，法学界多从财税法的视角寻求化解之道，极少有学者从金融法的角度思考因应之策，金融公平更是沦为无人问津的学术荒芜之地。在提倡“包容性增长”的社会背景下，重新审视金融法的利益再分配功能，通过金融公平实现社会正义，已成当务之急。

一、收入鸿沟是如何形成的：发现金融资源配置的制度逻辑

我国收入分配差距过大，有着复杂的体制原因，也具有独特的国情背景。从金融法的视角考察，我国现行的金融资源配置模式可谓是造成当前收入分配差距过大的重要制度诱因，[1]这一论断至少可以从以下三个方面得到合理解释。

首先，现行的金融资金资源配置模式造成了收入分配扭曲。资金是基础性的核心金融资源，资金资源对其他金融资源的开发与配置具有决定性的意义，[2]因此金融资金资源配置对收入分配格局具有最为根本的影响。由于资本具有趋利性，长期以来我国中西部地区和农村地区的金融资金资源通过邮政储蓄、国有商业银行等途径大量流向东部沿海地区和发达城市，造成中西部和广大农村地区经济社会发展的资金严重匮乏，资金的形成不足致使其他社会资源纷纷逃离这些地区，并使其长期锁定在“贫困恶性循环”的怪圈当中。这种金融资金的市场配置本身无可非议，政府完全可以通过再配置的方式实现金融公平，但在“先让一部分人和地区富起来”、“效率优先”等思想观念的指引下，政府有意识地将金融资金优先配置给东部沿海地区和发达城市，并在具体的金融资金配置过程中采取了偏好城市而忽视农村、偏好国有企业而忽视民营企业、偏好大企业而忽视中小企业等不恰当做法。从经济发展的角度看，政府的行为有效地确保了经济建设资金的大规模筹措和有秩序投放，在维持政治稳定的前提下推动了改革的深入，在历史上发挥了积极作用。但从社会发展的角度看，政府的上述行为对地区之间、行业之间、企业之间以及社会群体之间不当的利益输送起到了推波助澜作用，加剧了金融资源配置的扭曲程度，使得收入分配差距在“资本与权力的纠结”中潜滋暗长，进而让社会坠入“断裂”与“失衡”[3]的“现代化的陷阱”当中而难以自拔。

其次，现行的金融机构资源配置模式导致了收入分配异化。金融机构是金融资源配置的重要载体，金融机构的分布格局会直接影响到社会享受金融服务的广度与深度，进而会影响到收入分配格局。近年来，通过金融体制改革，虽然我国

表1   2006年银行业金融机构资产负债统计表

资料来源：中国银行业监督管理委员会网站（www.cbrc.gov.cn）。

的金融机构分布格局渐趋合理，但整体而言，我国的金融市场在很大程度上还是一个垄断的市场，国有金融机构在整个市场中处于支配地位。（见表1）由于国有金融机构与国有企业具有天然的血缘关系，因此金融机构资源配置不可避免地带有所有制偏向，国有企业是国有金融机构垄断的最大受益者。以融资为例，国有企业可以方便、快捷地从国有金融机构获取融资，但中小民营企业却普遍面临融资难题，甚至频频遭遇“惜贷”的尴尬局面，国有金融机构对不同所有制企业所实行的差别待遇由此可见一斑。由于我国的金融市场长期以来竞争不充分，国有金融机构仅凭借存贷利差就能坐享丰厚利润，[4]或者仅专注于私人银行业务就能赚得衣钵满体，所以其缺乏足够的市场压力进行金融创新和提升金融服务水平，更没有动力去开发适合低收入群体的消费信贷产品。面对形形色色但主要针对高收入人群的金融理财产品，低收入群体只能望洋兴叹。此外，我国的金融机构过度集中在城市，农村金融发展严重滞后，中小民营企业和贫困人群难以从国有金融机构获取及时充分的金融服务，不得不求助于“高利贷”等非正规金融来获取融资，“地下钱庄”等民间资本也就有了合理的存在空间。然而，为了确保银行业的“垄断产权并扩展产权增量”，[5]政府始终将民间金融视为“洪水猛兽”并对其坚决取缔和打压。现行金融法律中一个重要的内容就是严格禁止民间金融组织的存在和业务开展，其结果是“非法集资”几近成为民间金融发展的必然之路，苛峻的法律责任也成为悬在民间组织头上的达摩克利斯之剑。[6]

再次，现行的金融工具资源配置模式加剧了收入分配鸿沟。在市场经济条件下，利率、汇率等金融工具的选择与调适往往“牵一发而动全身”，对金融资源配置会产生异常灵敏的影响，进而会对收入分配格局带来微妙变化。近年来，虽然我国加快了利率和汇率形成机制改革，但现行的资金价格很大程度仍然是管制的、计划的，甚至是行政的，资金价格管制与商品价格市场化构成了尖锐矛盾，也与发挥市场化的资源配置作用背道而驰。以利率为例，在政府的刻意安排下，我国长期实行压低存款利率的政策，形成了严重的“利率倒挂”[7]（见表2）问

          表2   2002—2007年我国一年期存贷款实际利率

资料来源：根据中国人民银行公布的相关公告自行统计和整理。

题。为了解决内需不足和追求经济的高速增长，政府通过开征利息税来倒逼居民将储蓄转化为消费和投资。然而，在社会保障体系极不健全的背景下，低收入群体根本难以享受消费所带来的福祉，也承受不起投资所隐含的风险，而高收入人群具有多种投资渠道，无需通过储蓄的形式寻求财富增值。反之，居高不下的贷款利率对低收入群体而言是“生命不能承受之重”，而高收入群体完全可以利用贷款获取更多的财产性收入，无需担心高贷款利率对其财富减损的影响。因此，现行的利率政策变相地剥夺了低收入者的财富，无形中扩大了收入分配差距。[8]再以资本市场的资产定价工具为例，我国股市一级市场发行价的制定虽然采用了国际上通用的市盈率法，但并不是如西方成熟股市那样，由承销商和上市公司根据该公司未来业绩的潜在增长趋势、同类公司股价二级市场的走势等因素预测的市场价格来定价，而是按照上级主管部门制定的远低于市场的价格发行，这样便造成了一级市场的投资收益与二级市场的投资收益的不协调。由于我国金融监管机构对证券发行实行严格控制，股票发行的价格仅仅相当于二级市场交易价的几分之一，所以一旦申购成功，仅仅只需转手抛出，所获得的利润绝对可以称得上“暴利”，这直接导致新股申购异常活跃，新股换手率高企和股市价格的大幅度波动。可以说，我国现行的资本市场资产定价工具，使证券发行市场成为资金流失的重要场所，让上市公司成为了大股东的“提款机”，广大中小投资者却难以分享到实际利益。[9]

综上所述，我国现行的金融资源配置，无论是资金资源配置、机构资源配置还是工具资源配置，均与普惠金融的基本理念背道而驰，是造成收入分配差距过大的重要因素。收入鸿沟的严峻现实践踏了社会的公平正义，背离了金融法制的人文精神，也拷问着法律学人的学术良知。秉持“求经世之道、思济民之法”[10]的一贯立场，我们认为，在金融法视域内求解收入分配改革难题，一方面要确立金融公平的理念，完成金融法认知范式的转换；另一方面要推动金融法制的结构性变革，实现普惠金融体系的制度构建。