加入世界贸易组织以后,根据《服务贸易总协定》以及入世承诺,中国对其他成员国的金融服务和金融服务提供者不得以经济需求测试(ｅｃｏｎｏｍｉｃｄｅｍａｎｄｔｅｓｔ)进行准入或待遇上的限制。为此,我国《商业银行法》经过修订已删除有关经济需求测试的内容。这就意味着,审批当局对设立商业银行的申请,只能进行审慎性条件的审查,而不得“考虑经济发展的需要和银行业竞争的状况”。那么,当银行服务供给的调整交由市场、交由利润平均化规律以后,政策制定者对银行市场的效率,对银行业的竞争是否就无能为力了呢?不是。政府作为规则这种公共产品的提供者,有许多事可以做,也有许多事应该做。就我国而言,从银行业的竞争与效率出发,应当着重在三个方面有所作为:

(一)构建银行竞争规则体系

竞争政策是增强金融体系效率的关键工具。⑧竞争压力是最有效的改善管理、鼓励创新和刺激经济增长的激励因素。⑨由于银行的功能具有准公共性,银行的服务对象具有大众性,因此,适用于普通企业的一般性竞争政策,是否一体适用于银行这种特殊企业,换言之,对银行应当实行有限竞争政策还是实行完全竞争政策,是需要研究和作出取舍的。但无论如何,效率只会得益于有序竞争,只能得益于法制基础上的有序竞争。银行立法有系统地提供银行竞争规则的情况,在世界范围内非常少见,一般只是作出较原则的规定。如俄罗斯1995年《银行与银行业务法》第32条规定:信用机构不得以垄断银行服务市场以及限制银行领域的竞争为目的,签订协议和采取协调行动;购买信用机构的股份,以及为了控制信用机构(信用机构集团)的经营为目的而签订协议,不得违反反垄断规则;银行服务领域反垄断规则的遵守,由俄罗斯联邦反垄断政策与支持新经济结构国家委员会联同俄罗斯银行进行监督。各国竞争立法一般也都未明确对银行的适用问题,但实际上,银行通常被排除在适用对象之外。不过,现已有部分国家在行政执法和司法审判中,将银行纳入普通竞争法的框架。在美国,银行业务曾经不被认为是一种商业形式,在美国国会内也曾存在一种观念,即过度的竞争有害于银行部门,是银行失败的一个重要原因。因此,《谢尔曼法》、《克莱顿法》、《联邦贸易委员会法》过去一直未适用于银行业,从20世纪60年代开始,“某些竞争法的考虑”才被带入到银行部门。   目前,美国的银行反托拉斯规制,较之普通企业仍有差异。不过,这种差异继续存在的合理性,至少在理论界已开始受到质疑。   在欧盟,1957年罗马条约并未排除第85条和第86条(共同市场竞争规则)对银行部门的全面适用,但实际上是未予适用,这种状况通过欧洲法院1981年的一份判决得以结束。  

对银行竞争进行充分与有效的规制,在我国是当务之急。在具体的制度设计上,有三个问题是值得注意的:其一,立法体例。银行业及银行竞争有其特性,将普通竞争法完全适用于银行并不合适;而银行立法容量有限,只能就银行竞争作有针对性的规定。因此,较为可取的做法是,以《商业银行法》为特别法,以《反垄断法》和《反不正当竞争法》为普通法。由前者对银行市场的集中与合并、银行之间的卡特尔协议、市场支配地位的滥用以及各种不正当竞争行为进行规制,它没有规定的则适用《反垄断法》和《反不正当竞争法》的一般规定。其二,执法机构。由于银行监管机构与所管辖银行关系密切,如果由银行监管机构单独承担银行竞争的执法责任,它可能会更多地考虑行业利益而非社会整体利益,甚至可能出现产业俘获(ｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｃａｐｔｕｒｅ)现象。因此,宜采取以政府竞争主管机构为主、银行监管机构为辅的竞争执法机制。其三,规则弹性。银行竞争规则以及执法取向必须因应市场变化,适应银行业乃至国民经济发展的内在要求,符合国家的总体经济政策,因此银行竞争规则必须具备一定的弹性空间。但是,这个弹性空间不能理解为执法机构在权限范围内的任意性。如果立法赋予执法机构一项权力,由它来发布和及时更新银行竞争指引或银行竞争审查标准,则可兼顾灵活性与政策透明度两个方面的要求。

(二)引入银行规管成本收益分析制度

无论是银行规制,还是银行监管,都不能片面强调效率或安全,甚至以效率牺牲安全或者以安全牺牲效率。那么,具体地讲,银行规管制度应如何取舍?效率与安全之间是否均衡如何判断呢?

笔者认为,应当引入成本收益分析制度。成本收益分析(ｃｏｓｔｂｅｎｅｆｉｔａｎａｌｙｓｉｓ)本是应用经济学的内容,是应用经济学的重要方法。应当说,规则制定者在制定一项或一组规则时,监管当局在实施某一项监管行为时,通常都会有意识地或无意识地、精密地或粗略地进行成本与收益的分析并在二者之间进行比对。但是,出于规则制定者和监管者的自觉而进行的成本收益分析,固然有不容否认的价值,但其可以依赖的程度却是值得怀疑的。引入成本收益分析制度,并非简单地向规则制定者推荐成本收益分析这样一种手段或方法,更重要地,是要让成本收益分析成为由法律确立的一个制度,成为规则制定者必须履行的一项义务,成为规则制定的一个必经程序。它有助于强化规则制定者的问责性,减少草率制定的、不当的规则发生现实损害的可能。“如果要求规则制定者对每一项新规则通过认真的成本收益分析证明其合理性,效率将可能得到提高。这应当成为所有规则制定过程的基本构成部分。”   在这一点上英国堪称典范。英国《2000年金融服务与市场法》赋予了金融服务局若干制定规则的权力(ｒｕｌｅ-ｍａｋｉｎｇｐｏｗｅｒ),包括制定和发布行为准则、市场滥用指引、经营指令等。引人注目的是,该法无一例外地要求金融服务局在行使规则制定权的时候,要履行成本收益分析的义务,并且成本收益分析报告必须作为有关规则征求意见稿的附件向社会公开披露。对此,英国金融服务局表示:“我们必须考虑规制的成本能否从其收益中得到合理性的支撑。”

无疑,规则对竞争和效率的影响,应当成为银行规制成本收益分析的重要内容。规则可能促进竞争、提升效率,可计入收益;规则也可能限制竞争,压抑效率,则应计为成本。规则在竞争和效率方面的收益,必然在其他方面产生相应的成本;反之,规则在竞争和效率方面的成本,必然在其他方面存在相应的收益。假如一项规则总成本明显地大于总收益,至少在理论上它不具有存在价值。不过,科学的制度设计,往往能够在很大程度上改变成本与收益之间的对比关系。规则制定者完全有可能在不减损收益或不导致收益明显减损的前提下,通过替代方案来降低成本。比如商业银行的经营范围,我国《商业银行法》采取了积极列举(允许商业银行经营的业务)和消极列举(禁止商业银行经营的业务)并用的方法。消极列举是刚性的,至少从立法上看是这样;而积极列举则留有一定弹性,因为除明确列举的业务之外,商业银行还可以经营经主管当局批准的其他业务。试想,如果立法在消极列举之外,不详细列举允许商业银行经营的业务种类,保留主管当局业务种类的审批权,商业银行进行金融产品创新的空间是否更大一些呢?商业银行凭借业务创新赢得竞争优势的动机是否会更加强烈一些呢?主管当局鼓励和支持有益的金融产品创新的余地是否更宽一些呢?这样不仅不会影响业务范围限制的预期收益,反而会减少相应的机会成本,实现创新和竞争带来的收益。我国银行法价值取向上的失衡,具体表现为银行规制在成本与收益关系上的失衡。一方面,我们过高地估计了各种限制性规定(市场准入限制、业务范围限制、利率限制等)在银行安全保障方面的收益;另一方面,我们忽视了它们对竞争和效率的极其严重的负面影响。对此,笔者的倾向性意见是,以现时条件下的成本收益分析为基础,推行“有管理的金融自由化”。

(三)银行立法和政府行为须秉承竞争中立立场

所谓竞争中立(ｃｏｍｐｅｔｉｔｉｖｅｎｅｕｔｒａｌｉｔｙ),是指这样一种状态,金融交易的当事人不因规制而享有竞争优势,不同的金融服务提供者不因规制而享有竞争优势。   换言之,竞争中立即是立法和政府要致力于构建市场参与者之间的公平竞技场(ｌｅｖｅｌｐｌａｙｉｎｇｆｉｅｌｄ),避免在本土银行与外资银行、大银行与中小银行、国有银行与非国有银行之间出现制度性的竞争扭曲。   银行立法和政府竞争中立的程度,直接关系到银行市场竞争的秩序和效率,从长远角度看,也关系到银行业的安全。为此,1998年的《澳大利亚审慎监管局法》第8条第(2)项,要求澳大利亚审慎监管局在制定规则和有关政策时,谋求金融安全、效率、竞争、竞争中立性等各个目标间的平衡。

通常,银行立法会确立公平竞争的基本原则,政府也会宣称严守竞争中立的立场。但是,立法者在设计具体制度时,政府在具体行政的过程中,却每每不经意地甚至是人为地走向了它的反面。银行规制的许多方面在深层次上都会引起市场参与者不同的竞争待遇。比如,在实行存款保险制度的国家中,很少采用风险加权保费制,这种保险费高低与投保银行风险状况缺乏关联的存款保险制度本身就是非竞争中立的。   银行市场退出渠道的封闭、政府运用公共资源支持问题银行特别是重点支持部分银行、监管当局的监管宽容特别是对部分银行的特别宽容,都会产生扭曲竞争的不利后果。

在我国,银行立法和政府几乎是公开地偏离竞争中立立场。这种现象虽然也存在于本土银行与外资银行、大银行与中小银行之间,但最集中、最突出的还是反映在国有银行与非国有银行之间。对此,首先需要解决观念上的问题。大而言之,竞争的非中立有害于培育成熟的金融市场,有损于市场机制的形成与完善;小而言之,即使是那些从竞争非中立中获得利益的市场参与者,它们的利益也只能是短暂的,长远来看恰恰是它们最终会成为竞争非中立的受害者,因为在享受特殊待遇期间,它们创新和改革的动机必然变得淡薄,对市场的反应必然变得迟钝,内在的竞争力必然受到削弱。关于这一点,不难从我国国有银行与非国有银行的对比中获得证据。

竞争中立,特别是在国有银行与非国有银行之间实现真正意义上的公平竞争,是事关我国整个银行架构的带有全局性影响的根本问题。国际货币基金组织和世界银行组建的专家小组在调研多个国家实施《银行业有效监管的核心原则》的情况后,特别指出:“在过去的若干年中,与国有银行相关的风险和问题日益引起人们的注意。在许多成员国,对国有或国家控制银行问题的长期忽视,正在导致严重的准财政和信用分配问题。它们常常在优先的监管体制下经营,因而扭曲了竞争,隐蔽了亏损。”   这对我国正在酝酿的金融改革,应当起到一定的警示和促导作用。

四、结语

中国银行法亟需价值取向上的重新配置,以凸显它的竞争与效率目标。本文虽然是围绕这一主题来展开讨论,但还是不能回避一个问题:在强化了银行市场的竞争之后,在放松甚或解除了对银行的某些限制性措施之后,银行业的安全何以保障?对此,笔者简要提出两点意见:第一,中国只能实行有管理的金融自由化。一些新兴市场经济国家因金融自由化不当而遭受危机打击,对我们而言是一笔宝贵的财富。有管理的金融自由化,应当包括三重含义:首先,金融自由化只能是部分限制性规定的放松,并不同时意味着监管上的松弛;其次,金融自由化进程应当科学设计,做到渐进和有序;最后,稳定的宏观环境和完备的配套制度,是金融自由化成功的重要保证。第二,中国亟需进行约束体系的重组。目前,政府规管是保障我国银行业安全的基本甚至唯一力量。金融自由化以后,不可避免地会形成一定的约束真空。这就需要开发新的约束力,实现约束体系的重组。具体来讲,就是要构建一个三维的银行安全保障机制,即有效的政府规管、充分的市场约束、健全的法人治理结构。 

①参见汪鑫:《论“动机型”银行规管》,载《珞珈法学论坛》第二卷,武汉大学经济法研究所出版社2002年版。

②ＲｉｃｈａｒｄＪ.ＨｅｒｒｉｎｇａｎｄＡｎｔｈｏｎｙＭ.Ｓａｎｔｏｍｅｒｏ,ＷｈａｔＩｓＯｐｔｉｍａｌＦｉｎａｎｃｉａｌＲｅｇｕｌａｔｉｏｎ?ｔｈｅＷｈａｒｔｏｎＳｃｈｏｏｌｏｆＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＰｅｎｎｓｙｌｖａｎｉａ,Ｍａｙ1999,ｐ3.。

③根据2003年12月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议《关于修改〈中华人民共和国商业银行法〉的决定》,该款内容已改为:“设立商业银行,还应当符合其他审慎性条件。”

④参见[美]林捷瑞恩等:《银行稳健经营与宏观经济政策》,潘康等译,中国金融出版社1997年版,第3页。

⑤2003年12月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议《关于修改〈中华人民共和国商业银行法〉的决定》,已删除该款内容。

⑥ＲｉｃｈａｒｄＪ.ＨｅｒｒｉｎｇａｎｄＡｎｔｈｏｎｙＭ.Ｓａｎｔｏｍｅｒｏ,ＷｈａｔＩｓＯｐｔｉｍａｌＦｉｎａｎｃｉａｌＲｅｇｕｌａｔｉｏｎ?ｔｈｅＷｈａｒｔｏｎＳｃｈｏｏｌｏｆＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＰｅｎｎｓｙｌｖａｎｉａ,Ｍａｙ1999,ｐ8.

⑦ＣｈａｒｌｅｓＦｒｅｅｄｍａｎａｎｄＣｌｙｄｅＧｏｏｄｌｅｔ,ＴｈｅＦｉｎａｎｃｉａｌＳｅｒｖｉｃｅｓＳｅｃｔｏｒ:ＰａｓｔＣｈａｎｇｅｓａｎｄＦｕｔｕｒｅＰｒｏｓｐｅｃｔｓ,ＢａｎｋｏｆＣａｎａｄａ,Ｍａｒｃｈ1998,ｐ9.

⑧[美]尼古拉斯·Ｒ·拉迪:《中国未完成的经济改革》,中国发展出版社1999年7月第1版,第155页。

⑨ ＥｌｅｎａＣａｒｌｅｔｔｉａｎｄＰｈｉｌｉｐｐＨａｒｔｍａｎｎ,ＣｏｍｐｅｔｉｔｉｏｎａｎｄＳｔａｂｉｌｉｔｙ:Ｗｈａｔ’ｓＳｐｅｃｉａｌＡｂｏｕｔＢａｎｋｉｎｇ?ＥｕｒｏｐｅａｎＣｅｎｔｒａｌＢａｎｋＷｏｒｋｉｎｇＰａｐｅｒＮｏ.146,Ｍａｙ2002,ｐ11