内容提要:中国现行银行立法存在严重的价值目标失衡问题,重安全、轻效率。竞争规则的欠缺使银行竞争无法可依;严格的限制性规定压抑了银行竞争;不当的政府行为扭曲了银行竞争。中国银行立法应当着力完善银行竞争机制,提升银行业效率。为此,本文主张:建立和健全银行竞争规则体系,以对银行竞争实施充分与有效规制;引入银行规管成本收益分析制度,将竞争影响作为制度设计和取舍的重要依据;银行立法和政府行为应当秉承竞争中立原则,废除对国有银行的竞争补贴,构建银行公平竞技场。

主题词:银行法　银行规管　竞争　效率　　

改革开放以来,我国银行业在过去的基础上取得了长足发展。这得益于经济体制由计划向市场的转轨,得益于日益增长的来自实质经济对高效率的、多样化的银行服务的需求,也得益于银行法制的日趋完备。但是,我们不能因此而忽视我国银行业发展中存在的一个突出问题:银行市场效率和银行业竞争力的极度低下。这与我国银行法在价值取向上的失衡不无关系。

片面强调银行安全,忽视银行法对竞争和效率的促进和规范功能,是我国银行法的突出特征。中国现时的银行法,在很大程度上可以说就是一部“银行安全保障法”。这样一种倾向,即使曾经一度具备相当的合理性,今日观之,如不予矫正,则势必错失在竞争环境下培育富有生命力的中国银行业的时机,进而损及实质经济的发展和金融服务消费者的福利。

一、银行法安全目标对效率目标的制约

银行效率微观上表现为银行的低投入高产出,宏观上则表现为银行体系能够有效与合理地分配金融资源,充分满足国民经济对金融服务的需求。因此,理所当然地,“金融部门规制的终极目标,应当是确保系统高效率地发挥功能,以实现不确定条件下跨越时空的资源配置、转移和分配。”①

然而,银行法对效率目标的追求,却受到银行业安全问题的强大制约。银行具有脆弱性,容易出现危机;单个或少数银行的危机,具有强烈的传染性,极易酿成系统性危机;由于银行服务对象广泛,发挥着于国民经济举足轻重的功能,银行危机特别是系统性的银行危机,不可避免地产生严重的负外部性,形成昂贵的社会成本。②显然,如果银行业丧失了安全,效率也就无从谈起。因此,对银行法而言,尽管银行安全不是终极目标,却是其“不得不”追求的目标。在世界所有国家,银行业都是受到最严格规管的部门之一(包括金融自由化以后),原因就在这里。但是,反过来,出于银行安全考虑而实施的银行规管,总体上看,会抑制和扭曲竞争,危及银行效率这个终极目标的实现。

纵观历史和现实,银行法总是游离于效率与安全二者之间,效率与安全的矛盾也总是以一种或另一种形式呈现出来。1929-1933年的经济大危机,以严酷事实彰显了金融安全的极端重要性。于是在其后的半个世纪内,安全至上成为国际上银行法制建设的基调,控制市场进入,严格分业经营,限制资金价格,成为银行法用以保障安全的核心内容。借此,银行体系的安全系数(至少从银行危机爆发的频率和影响深度来看)明显提高,但抑制竞争、削减效率却成为它昂贵的代价。从20世纪70年代末开始,众多发达国家和新兴市场经济国家实行金融自由化,放松甚至解除限制竞争的银行规管措施,以此解放金融生产力,提升银行效率。然而,据国际货币基金组织统计,其约四分之三的成员国(130多个国家)在1980年至1995年期间经历了严重的银行业问题。③紧接其后,爆发了20世纪的第二次大危机———东南亚金融危机。如果说效率与安全的矛盾,在金融自由化以前表现为安全牺牲效率的话,那么金融自由化之后则是效率在一定范围、一定程度上牺牲了安全。

综上所述,效率与安全是银行法必须妥善处理的一对矛盾。一方面,效率会妨害安全,安全也会扼杀效率;另一方面,没有安全,不可能有真正的、长远的效率,没有效率,安全的价值也就丧失殆尽。因此,从某种意义上讲,政府介入金融领域的主要目的,应当是实现效率与安全的最佳均衡。具体讲到中国银行法的现状,我们认为其价值目标是失衡的,亦即过度注重安全导致了金融压抑,导致了可观的竞争利益的丧失。所以,本文的倾向性观点是:完善银行竞争规制,实行有管理的金融自由化,突出我国银行法对效率目标的追求。

二、中国银行法效率目标的缺失

在我国二十余年的银行法制建设中,效率目标虽未被完全漠视,但相对于安全目标,却处于极其次要的地位。为了实现银行安全,银行立法对银行进入市场、对银行的业务经营设置了重重严格限制。应该说,压抑竞争和效率,多少有些被迫而为的意味,并非立法者和政府的初衷。最能说明这一点的,当属混业向分业的转变。改革开放之初,当局允许甚至鼓励银行混业经营。中国人民银行就曾下文,鼓励各国家专业银行设立信托部经营信托业务,设立证券部经营证券业务。因此,银行一度不仅能经营信托与证券业务,甚至还能够投资兴办实业。当市场失序、金融安全受到威胁的时候,混业便为分业所取代。

历史地看,确曾有过一些立法和政策以强化竞争、提升效率为宗旨。归纳起来,主要包括以下几个方面:第一,经营机构多元化。计划经济时代,全国只有中国人民银行、国家专业银行以及中国人民保险公司等少数金融机构。而现在,撇开大量的各种非银行金融机构不谈,光是银行,数量就达百余家。从银行的产权制度划分,就有国有独资、股份制、股份合作制等,从银行的资本来源划分,则有中资、中外合资、外资以及外国商业银行的在华分行。第二,国家专业银行非专业化和企业化。允许国有银行业务交叉,变国家专业银行为国有独资商业银行,使其成为“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的市场主体。尽管在严格的意义上,四大国有独资商业银行作为完全意义上的市场经营者和市场竞争者的性质和地位至今仍有欠缺,但这毕竟是很显著的进步。第三,资产负债管理比例化。过去银行按信贷计划办事,实行资产负债比例管理,无疑加大了银行自主经营、自主决策的空间。第四,允许部分利率在法定利率基础上浮动。利率是银行竞争的一个关键方面。允许部分贷款利率在法定利率基础上在规定幅度内浮动,为银行竞争提供了一定的余地(尽管它非常有限)。第五,针对银行市场的特定情况,中国人民银行在承担银行监管职责期间,对银行的不正当竞争行为如高息揽储,曾多次明令禁止,以整饬竞争秩序。

尽管有上述种种调整,应当承认,强化竞争和增进效率始终未能成为我国银行法制建设的主线。迄今为止,构建有效竞争的银行市场的任务远未完成。中国银行法效率目标的缺失,突出表现在三个方面:

第一,银行竞争规则付之阙如。我国《商业银行法》作为银行业基本法,关于竞争的直接规定寥寥无几。一是第9条:“商业银行开展业务,应当遵守公平竞争的原则,不得从事不正当竞争。”二是第12条第2款:“中国人民银行审查设立申请时,应当考虑经济发展的需要和银行业竞争的状况。”④显然,这无法适应规范银行市场竞争秩序的起码要求。《商业银行法》要求商业银行合并须经主管当局批准,而银行合并审查的一项核心内容即是反竞争效果评估。那么,主管当局依据什么标准作出批准或不批准的决定呢?反竞争效果达到怎样的程度是不能接受的呢?有关的市场如何界定?市场力如何界定?均找不到答案。再比如,银行之间的合作协议或联盟一般都会对竞争产生影响,但立法没有提供相应的准则。

第二,严格的限制性规定导致了竞争抑制和效率抑制。目前国内经济学界和法学界在谈到金融抑制的时候,将注意力主要放在分业经营体制上,认为它是导致金融抑制的主要原因,因而主张以放松甚至放弃对混业的限制作为金融自由化的主要内容。其实银行立法还有许多内容都在不同程度上影响到银行市场的竞争态势,如市场准入控制、利率和费率限制、资产种类和地域限制、大额风险暴露限制、资本充足率要求、外资银行市场份额限制、所有权及关联所有权限制、存款准备金制度等。

目前,我国银行规管在以下三个方面具有最为突出的竞争抑制效果:

1.市场准入控制。《商业银行法》规定了商业银行设立的条件和程序,确立了商业银行的设立审批制。据此,设立商业银行的法定条件只是必要条件而非充分条件,一家拟设商业银行即使完全符合法定条件,审批当局也可以根据法律的授权,对申请加以否决。尽管审批制较之登记制,抬高了市场准入的门槛,减少了金融市场竞争者的数量,有抑制竞争的负面影响,但它能够在一定程度上保证金融服务供给与需求之间的匹配,降低劣质金融机构混入市场的可能性,因此,虽有一些国家实施了降低市场准入门槛的做法,但各国迄今仍坚持审批制。我国银行市场准入制度的问题在于,审批制在实践中已经沦为了实际上的政府特许制,这就在客观上彻底否定了市场对银行服务供给的调节作用,保护了市场中少数银行的既得垄断利益。如果说审批制是市场准入上的“法治”的话,那么,特许制就是“人治”。最能说明问题的莫过于所谓民营银行问题。近些年来,国内关于民间资本进入银行业的讨论很多,开禁的呼声很高。但事实上,《商业银行法》并未就国家资本与民间资本规定差别待遇,亦未授予审批当局对它们实施差别待遇的权力。

2.分业经营体制。分业经营体制有助于遏制金融机构的监管制度套利行为,有助于减少金融机构的利益冲突行为,有助于降低资金在不同亚市场之间流动可能导致的系统性风险。但是,它造成了内在联系的各个亚部门或亚市场之间的人为分割,减少了亚部门或亚市场之内竞争者的数量,限制了金融机构的生存与发展空间,损害了金融机构开辟盈利渠道和实现多元资产组合的能力。在这种情况下,金融机构资产种类单一,盈利能力受限,抗风险能力受限,背负着沉重的机会成本。根据现行《商业银行法》,商业银行表内业务的资产一方,除贷款一项外可供选择者寥寥可数,由此想提升银行乃至银行体系的盈利能力和竞争实力,几近空谈。

3.利率非市场化。目前,我国在存款方面实行严格的法定利率,贷款利率仅允许流动资金贷款在规定幅度内有限浮动。利率乃资金之价格,它决定于实质经济领域的平均利润率,决定于金融市场上的资金供求关系,也决定于有关的风险因素(ｒｉｓｋｆａｃｔｏｒｓ)。利率往往是银行竞争的焦点之一。一般而言,优质银行由于风险较低,服务质量更高,因而完全有能力以比劣质银行更低的利率吸收到存款,以更高的利率发放贷款。显然,如果利率不市场化,或者银行之间利率竞争的空间太小,优质银行的竞争优势就无法显现,市场竞争就会扭曲,银行金融创新、改善管理、提高服务质量的动机就会受到遏制。由此,则整个银行体系的效率也难以提升。

第三,政府行为导致严重的竞争扭曲和隐性的不公平竞争。在《商业银行法》中,公平竞争被明定为商业银行开展业务活动应当遵循的一项原则。但是,这仅仅表明了立法对显性不公平竞争的否定态度。事实上在我国,不公平竞争,特别是国有银行与非国有银行、大银行(它们基本上即是国有银行)与中小规模银行之间竞争的不公平问题极其突出。这些隐性的不公平竞争,为银行立法所忽视,甚至可以说是银行立法和有关政府行为促成的结果。

1.金融服务的政府采购问题。《商业银行法》第41条第2款规定:“经国务院批准的特定贷款项目,国有独资商业银行应当发放贷款。因贷款造成的损失,由国务院采取相应补救措施。具体办法由国务院规定。”这一规定表面上看是赋予国有独资商业银行一项义务,但由于国务院批准的特定贷款项目,通常都是一些重大项目,加之因贷款造成的损失由国务院补救,因此,承接这样的贷款项目对国有独资商业银行有益无害。可见,这一规定实际上是对国有独资商业银行提供了某种特惠,映射出银行立法的不当倾向。⑤

2.政府对国有独资商业银行的特殊支持。1998年3月,财政部发行2700亿元人民币特别国债,供四大国有独资商业银行认购,所筹资金用于向四大国有独资商业银行注资,以提高其资本充足率。1999年我国成立四家国有独资的金融资产管理公司,对应收购四大国有独资商业银行的不良资产,而按照2000年11月国务院《金融资产管理公司条例》第12条的规定,金融资产管理公司按照账面价值而非公允价值(ｆａｉｒｖａｌｕｅ,即资产经评估后的现值)收购不良贷款,其实质是国有独资商业银行的不良贷款责任,不由自己承担,反倒直接由金融资产管理公司,间接由政府、最终由纳税人承担。尽管四大国有独资商业银行于我国金融的稳定和发展有着重要的系统性意义,它们与政府的特殊关系有着历史和现实的基础,其在1996年以前的不良贷款确有特殊成因,但是,政府将公共职能与作为国有独资商业银行唯一股东的身份混为一团,势必破坏市场机制,扭曲竞争。

3.国有独资商业银行的太大不宜倒地位。“太大不宜倒”(ｔｏｏｂｉｇｔｏｆａｉｌ)是1984年大陆伊利诺斯银行危机之后,美国货币监理署在描述11家最大的美国银行时使用的。其涵义是,某些大银行的失败将会对金融系统和整个经济产生非常严重的不利影响,因而对当局而言是不能容忍的。其后果是,当局对某些大银行的继续生存提供了默示担保。在我国,大银行与国有独资商业银行基本上是同一的。尽管我们在立法和政府相关政策中从未明确宣示“太大不宜倒”或“国有独资商业银行不宜倒”,但国有独资商业银行的特殊市场地位,政府处理国有独资商业银行问题的倾向,已明白无误地向市场发出了意义完全相同的信号,俨然形成了相应的市场心态。这样一种政府立场,这样一种市场心态,已然使得国有独资银行非自身原因而获得一种竞争优势。如果说前述的政府金融服务采购和对国有独资商业银行的特殊支持,构成政府对于国有独资商业银行的显性补贴的话,那么政府对于国有独资商业银行的默示担保,即构成一种隐性补贴。应该说,较之前者,后者对市场竞争机制具有更强的破坏力。

中国银行业的效率低下,对中国金融业发展进而对中国经济发展的制约,已变得日益突出。美国经济学家尼古拉斯·Ｒ·拉迪在《中国未完成的经济改革》一书中提到:“……1996年,中国大型国有银行的成本竟然占其收入的86%,在《银行家》杂志所列出的40个国家中,其成本与收入比是最高的。”⑥这种状况,虽然难以归咎于一种或少数原因,但确定无疑地,与银行规制对竞争的压抑,与银行市场的竞争不足,与严重的竞争扭曲,有着直接的关联。

三、完善竞争规制和提升效率的若干建议

眼下,中国银行法制已步入三岔路口,面临着一个关键的抉择:是继续保守地坚持安全至上的价值追求?还是凸显效率目标,谋求效率与安全二者之间的兼容与平衡?在笔者看来,不选择后者,甚至不及时地选择后者,极有可能贻误中国银行业的发展。当今社会,各国国力之竞争,某种意义上亦即制度优劣之竞争。20世纪70年代末以来,众多发达国家和新兴市场经济国家竞相推行金融自由化,无非是要营造有利于金融业发展、有利于提升金融效率的竞争环境。政策制定者对金融竞争由限制向鼓励的转变,首先是基于一种认识,即“对于所有部门的产出而言,金融服务都是一个重要的因素,金融服务领域竞争的加强能够导致国民经济整体增长率的提高”,其次是因为,“消费者正在通过其他机构(如管制外实体)和国外的机构,寻求取得替代性金融服务或产品的方式,各国要想保护本土的金融服务提供者免受竞争的压力已变得日益困难”。⑦