我国企业职工民主管理制与德国职工参与制比较研究   （上）

张荣芳*

目           录

一、        我国职工民主管理制

二、        德国职工参与制

三、        我国职工民主管理制与德国职工参与制的比较分析

四、        结论

   我国企业职工民主管理制，实质上就是企业职工参与制，不仅适应了现代化大生产和保护职工合法权益的需要，更是职工当家作主的主人翁地位的体现。市场经济体制的建立和完善，离不开广大职工积极主动的参与，离不开和谐稳定的劳动关系。健全我国企业职工民主管理制，发挥企业职工的积极性和创造性，是我国现代企业制度建设的重要内容。德国作为市场经济国家劳资合作的典范，建立了完善的职工参与制。“在80年代，德国比以往任何时候都更多地得到了作为主要经济强国的声望。如同日本的情况一样，德国的成功也应当归功于这个国家的劳资关系体系”。[1]比较我国企业职工民主管理制与德国职工参与制的性质、实现方式、适用范围、参与程度等，分析两种制度的异同，指出我国企业职工民主管理制的特点、不足及改进措施，以期对完善我国的职工民主管理制尽微薄之力。

职工民主管理制度又称企业民主管理或职工参与制，是指企业职工直接或间接参与管理所在企业内部事务。我国企业职工民主管理制的形式一般认为有三种。职代会是最基本的形式，它是由职工经过民主选举产生的代表组成，代表全体职工行使参与企业抉择的权利，它主要适用于传统意义的公有制企业和现代的国有公司。职代会被称为企业职工依法参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基本形式，由我国宪法和有关法律、法规确认。职工董事制，是职工选举产生的代表进入公司的董事会，代表职工行使公司决策，由我国公司法加以规定。第三种方式是平等协商。由于平等协商自身的特点[2]，而且这种方式的参与主体是工会还是全体职工，法律规定不明确，本文在此不对该方式加以讨论。现行德国法律确认的职工参与制是企业委员会和监事制。在公司内雇员代表在工作场所一级组成企业委员会这一独立机构，法律赋予其一定的参与工作场所事务决策的权利，该制度由《联邦企业组织法》（以下简称《企业组织法》）（1952年制定1972年修订）确认；在企业一级由雇员监事参与公司监事会，代表雇员行使决策权，其法律依据是《煤钢参与法》（1951年）和《雇员参与决定法》（1976年），前者适用于煤矿、钢铁类的企业，后者适用于除煤矿、钢铁企业外的其他企业。

一、我国企业职工民主管理制

我国职工民主管理制产生的社会历史背景。我国企业职工民主管理制是中国共产党、人民民主专政的国家为实现工人阶级和广大劳动人民的民主，调动职工群众的积极性、创造性，发展社会主义经济而建立起来的。早在1922年，中国工人阶级在党的领导下，开展劳动立法运动时，中国劳动组合书记处就提出了劳动者参加管理的原则；土地革命时期的《中华苏维埃劳动法》也曾规定在一切有协作的企业中，职工会直接参加和处理这些企业的经济与管理事务，在私营企业中职工会成立特别机关监督生产；在抗日战争时期的公营企业中都曾建立工人参加管理实现民主制度。中华人民共和国成立后，《共同纲领》规定，在国家经营的企业中，目前，实行工人参加生产管理委员会。1950年2月中央人民政府政务院财经委员会发出《关于国营工厂管理委员会的指示》，指出建立工厂管理委员会，实现管理民主化，使工人亲自感到自己是企业的主人，从而改变劳动态度，发挥其生产积极性和创造性。从1957年起，我国开始实行党委领导下的职工代表大会。职工代表大会，作为职工参加民主管理和监督行政的机构。[3]我国现行《宪法》第16条、第17条规定：“国有企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理”，“集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题”。1986年国务院发布了《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，第1条明确规定了制定本条例的宗旨是：“为保障全民所有制工业企业职工的民主管理权力，充分发挥职工的积极性、智慧和创造性，办好全民所有制企业，发展社会主义经济。”

我国职工民主管理制的主要内容：

（一）职工代表大会制。是指由企业职工通过民主选举的方式产生职工代表大会（在中小企业中为职工大会），由其代表全体职工行使民主管理企业的权利。职代会制是我国职工民主管理制的基本形式。在传统的国有企业和集体企业中，企业的权力由国有企业的主管部门、企业的厂长（经理）和职代会共同行使。职代会作为职工民主管理企业的机构，法律规定全民所有制企业职代会的职权：（1）听取和审议厂长关于企业的经营方针、长远规划、年度计划、基本建设方案、重大技术改造方案、职工培训计划、留用资金分配和使用方案、承包和租赁经营责任制的报告，提出意见和建议。（2）审查同意或者否决企业的工资调整方案、奖金分配方案、劳动保护措施、奖惩办法以及其他重要的规章制度。（3）审议决定职工福利基金使用方案、职工住宅分配方案和其他有关于生活福利的重大事项。（4）评议、监督企业各级行政领导干部，提出奖惩和任免的建议。（5）根据政府主管部门的决定选举厂长，报政府主管部门批准。[4]集体企业的职工（代表）大会是集体企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题，《城镇集体所有制企业条例》第28条规定的职工（代表）大会的职权包括：企业章程的制定、修改、企业负责人的选举罢免，企业经营管理问题的决策，职工劳动条件的决定等权力。

《公司法》规定的公司管理体制是股东大会、董事会和监事会，它们分别行使公司的决策权、经营权和监督权。职代会在公司中法律地位与传统的公有制企业差别很大。虽然《公司法》第16条规定了“国有独资公司和两个以上的国有企业或者其他两个以上的国有投资主体投资设立的有限责任公司，依照宪法和有关法律的规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理”，但对国有公司中职代会的权限范围及如何参与公司的决策机构的决策活动，《公司法》并未具体规定。《公司法》第55、56条和第121、122条分别规定了职工对有限责任公司、股份有限公司有关职工劳动条件和经营管理事务的参与权。具体包括“公司研究决定有关职工工资、福利、安全生产以及劳动保护、劳动保险等涉及职工切身利益的问题，应当事先听取公司工会和职工的意见，并邀请工会或者职工代表列席有关会议”；“公司研究决定生产经营的重大问题，制定重要的规章制度时，应当听取公司工会和职工的意见和建议。”值得注意的是，这里没有明确规定职工参与是通过职代会还是工会，如果是工会，工会毕竟是职工自愿加入的群众性组织，不一定代表全体职工。

职代会的适用范围。首先，职代会适用于传统企业法律形态下的国有企业和集体企业。计划经济体制下的全民企业和集体企业实现企业职工民主管理制，这是1982年宪法明确规定的。为了执行1982年宪法确定的企业职工民主管理制，1986年国务院分布了《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，1988年《企业法》规定了全民所有制企业职工代表大会的性质、职权等。1991年《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第9条规定，“职工（代表）大会是集体企业的权力机构，由其选择和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题。”

其次，在现代企业制度中，职代会制适用于国有公司。《公司法》第16条规定，通过职工代表大会和其他方式，实行民主管理，适用于“国有独资公司或两个以上的国有企业或者其他两个以上的国有投资主体投资设立的有限责任公司”。在此之后的《劳动法》第8条规定：“通过职工大会、职工代表大会或其它形式，参与民主管理或者就保护劳动者合法权益与用人单位进行平等协商”，未限制职代会和平等协商适用于哪一类的企业，但劳动部在1994年9月5日关于《劳动法》若干条文的说明中却对其进行了限制：职工大会、职工代表大会主要适用于国有企业，平等协商适用于非国有企业。

职工代表产生的方式。职工代表机构的代表产生一般依直接选举产生，但大企业也可以间接选举的方式选举职代会。我国职代会代表的产生程序，《企业法》没有规定；依《职工代表大会条例》的规定，职工代表的资格是“按照法律规定享有政治权利的企业职工”，[5] “职工代表的产生，应当以班组或者工段为单位，由职工直接选举。但大型企业的职工代表，也可以由分厂或者车间的职工代表相互推选。”[6]

（二）职工参加公司内部管理机构。职工选派代表参加公司的决策机构，作为其正式的成员行使职权履行职责。

我国公司内部管理体制。我国的企业类型不同，其内部管理体制各异。在公司制企业中，实行股东会领导下的董事会、监事会制。股东会行使公司的最高决策权，决定公司的章程，公司的合并、分立、解散、清算，资本的增减，以及公司的经营机构、监督机构和其他经营决策；董事会、监事会是股东会领导下的两个平行的机构，分别行使经营权和监督权。在其他非公司制的企业中，外商投资企业（包括中外合资企业、中外合作企业、外资企业）虽规定了董事制，但与《公司法》中确立的董事会的性质、职权完全不同。《中外合资经营企业法》第6条规定“合营企业设董事会，其人数组成由合营各方协商，在合同、章程中确定，并由合营各方委派和撤换。董事长和副董事长由合营各方协商确定或由董事会选举产生。中外合营者的一方担任董事长的，由他方担任副董事长。董事会根据平等互利的原则，决定合营企业的重大问题。董事会的职权是按合营企业章程规定，讨论决定合营企业的一切重大问题：企业发展规划、生产经营活动方案、收支预算、利润分配、劳动工资计划、停业，以及总经理、副总经理、总工程师、总会计师、审计师的任命或聘请极其职权和待遇等。正副总经理（或正副厂长）由合营各方分别担任。”中外合作企业的决策机构可以是董事会或联合管理机构。《中外合作企业法》第12条规定：合作企业应当设立董事会或联合管理机构，依照合作企业合同或章程的规定决定合作企业的重大问题。中外合作者一方担任董事会的董事长、联合管理机构的主任的，由他方担任副董事长、副主任。董事会或者联合管理机构可以决定任命或者聘请总经理负责合作企业的日常经营管理工作。总经理对董事会或者联合管理机构负责。因此可以看出，中外合资企业、中外合作企业的董事会与一般公司的董事会不同，它相当于一般公司的股东会，是企业的权力机构，两种企业无监事会设置。而外资企业和合伙企业、独资企业则无董事会、监事会的设置。

我国《公司法》规定了职工代表参加机构，包括董事会和监事会。《公司法》规定“两个以上的国有企业或者其他两个以上的国有投资主体投资设立有限责任公司，其董事会成员中应有公司职工代表。董事会中公司职工代表由公司职工民主选举产生。”国有独资公司“董事会成员中应当有公司职工代表。董事会中的职工代表由公司职工民主选举产生。”[7]董事会中职工代表的比例和人数《公司法》未作规定。《公司法》并没有规定职工进入股份有限公司和其他非国有公司的董事会。公司监事会中都应有职工代表，至于职工代表的比例和人数，在有限责任公司和股份有限公司中由公司章程规定，而国有独资公司中的职工代表由国务院或国务院授权的机构、部门委派的人员担任。进入公司机构的职工代表的产生方式和途径有关法律未作规定。

二、德国职工参与制的内容

德国职工参与制的发展历史可以追朔到十九世纪的前半叶。在1848年制定宪法的国民大会上，国会代表们讨论一部工场法的草案，在此草案中即规定了允许一个拥有一些参与决定权的工场委员会的设置，但该草案并未通过。1891年工场法的修正案，首次提供了自愿设立劳工委员会的法制基础。1919年的魏玛宪法第165条承认了员工委员会，据此承认了劳动者在企业各个层次的一定范围的经济共同决定权。1920年的企业委员会法规定，在雇佣20名职工以上的企业中由职员和工人分别选出的企业委员会，在社会福利、人事问题、经济问题上拥有一定的权利。劳工参与制在纳粹政权时期不能被当局容允。1946年的公布的管制委员会第22号法令才因循了1920年的企业委员会法。此后几个主要的职工参与企业经营的法律才相继制定出来。[8]

德国的职工参与制是工会、雇主和政府三方力量运作的结果。工会为了实现劳动者的经济权利，采取了以罢工相威胁的多种斗争手段；雇主为保证其经营管理权的完整性，也针锋相对；政府则从国家经济的发展和社会稳定出发，调和平衡劳资矛盾。“参与决定制成了资本主义和社会主义的第三道路，尽管工厂主仍然个人占有生产资料，而工人没有生产资料的所有权，但作为替代，他们获得对如何利用这些工厂主财产的参与决定权。通过赋予这种参与决定权，人们希望在劳动和资本、无产阶级和资产阶级之间形成一种和解。”[9]

1951年的《煤钢参与法》就是德国工会联合会采取了包括以罢工相威胁的斗争方式后，迫使德国议会通过的职工参与程度最高的法案。德国工会联合会在1949年慕尼黑举行的成立大会上提出了对新经济秩序的纲领性设想。其基本经济政治要求之一是：“组织起来的职工应在经济领导和经济发展中对一切人事、经济、社会问题拥有参与决定权。” 1950年4月，德国工会联合会发表了“关于德国经济新次序的建议”[10]，1950年5月又进一步把该建议具体化成一个法律提案，提出“在企业层次上的参与决定制因企业作用的大小而异。300名职工以上或自有资本在300万马克之上的大企业无论法律形式如何，必须根据股份公司的监事会模式建立劳资席位对等的监事机构。凡20人以上的企业，即‘中型企业’等的经济委员会来处理一切生产方面的问题及其他经济问题。”[11]为了实现这一参与模式，1951年1月3日，工会决定于2月1日开始罢工。此时联邦总理阿登纳才通知举行工会代表与雇主协会之间谈判。谈判于1月底达成了“矿冶工业参与决定制方针”，法律草案在3天后提出，工会放弃了罢工。煤钢参与法于1951年4月1日在联邦议院通过。[12]

1976年的《雇员参与决定法》通过后，德国雇主联盟于1977年7月向宪法法院提起诉讼，主张1976年的《雇员参与决定法》违宪，理由是其侵害了基本法所保障的私有财产自由，侵害了基本法第9条第3款所保障的团体协约自治。德国宪法法院经过两年的审查后，于1979年3月1日作出如下判决：1976年之《雇员参与决定权法》是与基本法协调一致的。[13]德国的雇员参与法不能简单的理解为是国家干预经济的结果，它是参与制的促进者——工会和它的积极反对者——雇主协会，双方对政府和议院施加压力的结果，在这场斗争中，甚至联邦宪法法院也成为了政治争论的一方。

德国职工参与制主要由1951年的《煤钢参与法》，1952年的《企业组织法》（1972年修改）和1976年的《雇员参与决定法》组成；德国职工参与企业管理的形式有两种，一是企业职工代表组成企业委员会，二是企业职工代表参加企业监事会。

（一）企业委员会制。《企业组织法》明确规定了企业委员会的设立条件、性质，企业委员会的组成、任期、职权范围等内容，构成了企业委员会制的丰富内容。

企业委员会制的适用范围。企业委员会基本上适用所有的企业。“一般情况下，在至少有5名有选举权的长期雇员的企业内，只要有其中3名有被选举权，就要选出企业委员会。”[14]企业委员会的规模大小视职工人数多寡而不等。

企业委员会的职权。企业委员会在有关社会福利事务、企业人事和生产经营方面享有参与决定权。企业委员会在社会福利问题上享有共同决定权包括工作时间和假期、技术性的监督装置、企业中工资和计件工资的构成、社会福利机构、企业住房、劳动保护和健康保护以及企业的纪律和雇员的行为准则。如果企业委员会与企业领导在这些问题上达不成一致，就由劳动调解组织裁决。[15]企业委员会在人事问题上享有的参与权：在部分问题上，包括人事调查表、评估标准、人事选择标准以及具体的人事安排上享有共同决定权；在部分问题上享有建议、商讨权，如人事计划、职业教育计划的建议权；在解雇职工方面，企业委员会享有被通知的权利，企业未告知的解雇是无效的。对特殊成员如企业委员会、青年及学徒代表会、职员委员会、  船队委员会和选举委员会成员及竞选人的解聘应征得企业委员会的同意[16]

企业委员会在经营问题的参与权最薄弱，只对相关问题享有知情权和咨询权。如有关企业经营情况的被通告权，有关会给企业带来很大损失的停产、搬迁、合并等变动时，企业委员会有被通告并与雇主进行商讨的权利，并可要求企业方给予一定的补偿或采取措施给予缓和。[17]这里须特别提到是《企业组织法》第111条规定的企业调整事项，包括“缩小整个企业或重要的企业部门的生产或使之完全停产；整个企业或重要的企业部门搬迁；同其他企业合并；对企业组织结构、企业生产或企业设施作根本的改变；引进全新的工作方法和工作流程”。面临以上的企业调整，雇主必须与企业委员会商讨。

企业委员会产生方式，德国《企业组织法》规定非常具体。对选举人的资格、候选人的产生方式、负责选举的组织、选举的具体时间、企业委员会的产生方式等作了详细的规定。规定所有年满18岁的雇员都有选举权，而被选举人一般要求在企业工作满6个月；候选人的产生须有一定比例的雇员提名，具体的选举工作由选举委员会专门负责；采直接无记名投票的方式，按比例选举的原则进行，企业委员会的委员以简单多数当选；选举是每4年在3月1日这段时间进行。法律还规定了撤消选举的程序、选举保护措施及选举费用由企业承担。[18]

（二）企业职工代表参加公司监事会。德国公司法规定股份公司具有两重决策机构。股东会领导监事会和董事会，而监事会是董事会之上的对董事会享有监督权、领导权的机构。董事会的性质和职权，《联邦德国股份公司法》（简称《股份公司法》）第76条规定，“董事会本身负责公司领导”， “董事会在法院内外代表公司”，[19]作为业务执行结构“实施股东会在其管理范围内所决定的各项措施”。[20]监事会的权力：（1）对公司董事会的任命和罢免，《股份公司法》第84条规定，董事会成员由监事会任命，任期最长不得超过5年。如果任命了若干人为董事会成员，那么监事会可以任命一名成员为董事会主席。如果有重要理由，监事会有权撤消董事会成员的任命和更换董事会主席。但依《煤钢参与法》、《雇员参与决定法》的规定除外。（2）监督权。《股份公司法》第111条规定，监事会应监督执行业务，查看、检查公司的帐簿和文件以及财产物品，依章程或监事会的规定，决定某种只能在监事会同意后才能进行。（3）代表权。对董事会成员的诉讼，监事会在法院内外代理公司。

《雇员参与决定法》规定了除煤钢企业之外的其他企业的职工参与公司机构的制度。法律在确定其适用范围时采用了三个标准，一是企业法律形式符合下列类型即股份公司、股份两合公司、有限公司、具有法人资格的有采矿权的矿业联合公司或经营合作社。二是企业规模。企业规模大小以企业职工人数为标准，1952年的《雇员参与决定法》要求雇员人数在 500人以上的 公司的监事会中有三分之一的雇员代表（煤炭和钢铁企业除外），1976年的《雇员参与决定法》规定了雇员在2000人以上的企业监事会中雇员代表占二分之一。500以上的家庭企业不适用。三是一定经营内容的企业不实行职工监事会制，包括为政治、联盟政治、教派 、慈善、教育、科学或艺术目的服务的企业，直接或主要为（新闻）报道和发表目的服务的企业。[21]职工监事的比例和人数：监事会的雇员代表的人数依雇员人数不同而差异。具体人数法律均有详细规定。[22]雇员500人以上的企业，监事会的雇员代表占三分之一；而雇员在2000人以上的企业，监事会的雇员代表与股东代表人数相同。雇员监事由职员、工人直接选举产生，选举的具体程序、选举保障和选举费用法律有详细规定。[23]

《煤钢参与法》规定的雇员参与决定是最强的一种参与模式。它适用的范围“是1000名以上的职工、其法律形式为股份公司，有限责任公司或自己具有法人资格的矿业企业和钢铁企业。” [24]后来的法律规定以及通过企业和工会之间的私下协商，其适用范围扩大到控股公司以及那些现在已不再满足原先的标准、但还保留在矿冶参与决定法范围内的企业。德国煤钢参与法规定了雇员在1000名以上的矿冶公司职工监事的对等权，另有一名雇员董事专司公司人事和社会福利之责。