三、构建社会整体利益实现机制的路径选择

社会整体利益的实现是国家利益与个人利益、个人利益与个人利益博弈的结果。如果将社会整体利益比喻成一架“天平”，那么国家和个人就是“天平”两端的砝码，要想社会“天平”平衡，必须保证国家与个人、个人与个人的实力均衡。而实践中国家和个人以及个人之间的实力是很不对称的，简单的说，构建社会整体利益实现机制的路径就是调整天平两边的砝码使其平衡，即一方面限制政府滥用优势的可能，另一方面增强公民个人的实力使其与政府能够实现正和博弈。

（一）   转变政府治理模式，实现善治

治理是补充政府管理和市场调节不足的一种社会管理方式，但治理也存在失效的可能，矫正治理失灵的方法是达成善治。所谓善治是指公共利益最大化的公共管理过程，其本质特征在于政府与公民对公共生活的合作管理，即政治国家与公民社会达成正和博弈的伙伴关系，作为公共治理的平等主体，协同治理公共生活。必须变官僚治理为善治才能限制政府滥用优势到位，实现社会整体利益。

善治是多元治理。善治理论认为：“政府组织在整个社会中依然充当着非常重要的角色。但是，它不再是实施社会管理功能的唯一权力核心。非政府组织、非营利组织、社区组织、公民自治组织等第三部门和私营机构将与政府一起共同承担管理公共事务、提供公共服务的责任。”[11]二战以来，经济发展在为人类带来福祉的同时,也产生了环境、资源、人口、粮食、贫困、教育、就业问题等一系列“副产品”。这些问题日益复杂，给经济和社会的可持续发展带来巨大挑战，成为全球性治理难题。随着人类由工业社会向信息社会的迈进，经济结构不断变化，利益结构深刻调整，利益冲突日益加剧。人们对公共产品和公共服务的要求与日俱增，政府和市场都无法独自满足社会需求，需要借助第三方力量应对棘手的问题。第三部门的发育和成长可以是自上而下的产生机制，即政府直接让渡出部分公共管理职能交由社会机制来实现；也可以是自下而上的产生机制，即市场经济发育到一定阶段后自然蕴育出的草根组织；还可以是合作型产生机制，即政府顺应市场趋势引导社会自治模式的形成。在我国，由于市场经济发展不够成熟，单纯依靠市场孕育第三部门的途径并不现实，政府应在第三部门的形成过程中更积极主动地扶持自己的合作伙伴成长。

善治是透明治理。政府信息公开以公民的知情权为法理基础，核心是"透明"。政府应保证各种类型的政府信息公开、公正、透明与畅通，维护公民的知情权，促进政府与社会良性互动。密尔指出：“把政府的行为公布出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解；谴责那些应受责备的行为，并且，如果组成政府的人员滥用权力，或者履行责任的方式同国民的舆论明显相冲突，就将他们撤职，并明确或事实上任命其后继人。”[12]^(P80)制度实践上，我国已于2007年1月17日国务院第165次常务会议通过《中华人民共和国政府信息公开条例》，自2008年5月1日起施行。但在近几年的众多公共事件中政府并没有很好的履行政府信息公开的义务。姜明安教授曾指出，“政府信息公开至少要突破两个‘壁垒’：一是观念，一是技术。信息公开制度的建立和运作，思想观念的障碍最难突破，但又必须突破。”观念的突破最终还是要靠制度做保障。首先，从立法上完善相关的法律制度体系。现行政府信息公开条例在法律效力上只是比较低级别的行政法规，只对各级政府有约束力，对权力机关、司法机关及党的工作机关没有约束力。而现实中的诸多问题，并不能在行政法规的层面得到完全解决。例如：公民认为应当公开的信息，政府却认为信息涉及国家秘密而不能公开。此类争议没有全国性的政府信息公开立法是难以解决的。统一完备的《政府信息公开法》可以有效协调不同法律，各个部门在政府信息公开领域中的作用和行为。因此，制定统一的《政府信息公开法》势在必行。除此之外，还应该制定或修改配套的法律、法规，制定一系列相配套法律、法规和规章，如《保密法》、《档案法》等，真正实现向透明型政府的转变。[13]其次，强化政府信息公开监督机制。政府信息公开本是公民行使监督权的基础，如果这个基础不能切实实现，那么公民的其他权利实现就成了无源之水，无本之木。所以要在制度建构中强化政府信息公开，明确赋予公民对国家机关信息公开的请求权，以及为落实这一请求权所必需的诉权，即对不履行法定公开义务者提起行政诉讼的权利；引入首长负责制和问责机制，一旦政府没有积极履行信息公开的义务，其直接责任人和行政首长应引咎辞职，这样才能保障社会公众监督信息公开的实施。

善治是参与治理。现代政府治理中，已经达成共识的是公众咨询和参与提高了决策的质量与民主程度。公众参与规章的制定为政府提供更丰富、全面的信息、观点和可能的解决方案，并改进决策的质量。[14]^{( P313)}公民的主观参与意识和客观参与能力决定了参与的实效。主观参与意识除了公民个人的自我政治意识觉醒，还需要政府创造一个宽松的社会环境积极鼓励公民的参与热情。“精明的政治家都懂得,容忍在议会中和在报刊上对政府批评是一种防止造反的疫苗。自由抗议是一种安全阀，它让蒸汽溢出，因为，如果蒸汽受到限制，就有可能把锅炉炸毁”[15]^(P151)现代信息社会，除了传统的民意表达渠道之外，政府应注重引导公民通过网络行使参与权。因为“在电脑网络上,政治家可以有自己的主页和地址，公民随时可以把想法和意见反映给政治家，甚至可以在网络上进行交谈和辩论，政治家可以对公民感兴趣的话题直接作出回答。这样，在政治家和公众之间，公众与政治之间的距离就会越来越短”[16]^(P235)。当然在鼓励网络民意的表达时，需要防止走向另一个极端，即以网络民意之名绑架政府意志。

善治是互动治理。全球治理委员会曾经指出“治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”互动治理是指公众有权要求政府对其提出的建议或批评进行反馈或回应，是公众意见对政府有多大影响力的最关键环节。当然，不可能要求政府对公民的每一个建议或者批评都作出详细、集体的回应，但是公民参与公共治理的目的是希望政府在政策制定中倾听其声音，采纳其意见，实现其利益，如果政府没有满足这一目的，应该对公民作出合理的回应说明拒绝的理由。

（二）   发展公民社会，影响政府公共决策的制定

善治实际上是“国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会”。[17]没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。

公民社会是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为介于政府与企业之间的第三部门。[18]公众的社会活动需要通过包含和表达共同利益的组织才能进行。政治社会的活动原则是要求一种稳定的秩序作为发展基础，而秩序是一种共同关系的反映。因此，必须联合起来，按利益、认识的一致性组成共同体，以此构建具有比既得利益群体更有影响力的新利益集团。权利联合起来的力量比起政府的善良愿望更加有助于公平分配和获得尊严，没有这种自我力量的联合，即使政府完全坐在弱势者这一边，也很难改变分配格局，因为关键在于依靠自己积累权利才能获得更多的收入。[19]

在中国历史上公民社会一直被政治国家所湮没，一个相对独立的公民社会的产生是近代中国的产物。20世纪80年代以来中国社会逐渐转型，确立了市场化的经济体制改革方向，为我国公民社会的成长奠定了物质基础，各种社会利益团体应运而生。伴随经济体制的改革，政治体制也发生了重大变革，其中许多变革直接或间接地给公民社会的发展注入了催生剂，公民社会迅速地成长起来。但是我国很多第三部门从产生时起就带有很强的行政色彩，它们中的一部分是由党政机构直接创办，有的则是从这些机构直接转变为其附属的民间组织，事实上没有独立的意思表达权，不能在国家与社会的中间地带发挥桥梁作用。[1]因此发展公民社会首先要构建以平等为核心的公民身份体系，培育和锻炼公民意识。我国没有经历西方国家以文艺复兴为基础的权利觉醒阶段，再加之中国几千年的君权至尊、封建等级的意识传统，使得公民意识极其淡薄。公民意识的培育根本上需要公民剔除传统臣民依赖心理，树立自信、自力、自强的主体意识和权利意识。同时，政府也应为公民意识的培育创造良好的社会环境。诚然公民意识的培育和养成最终是公民社会自觉自发的过程，西方的路径即是如此，但是我国和西方国家的路径不尽相同。无论内部发展需要还是外部世界环境都不可能给我们一个缓慢的公民社会培育和发展的阶段，政府在公民社会的培育和发展过程中依然扮演着举足轻重的角色。政府治理职能的转变可以为公民社会的培育与发展创造良好的外部环境，激励公民社会的发展。特别需要强调的是，对于弱势群体，公民意识的培养尤其重要。因为弱势群体的利益诉求主要是通过公民社会的自治组织间接传导给政府，如果弱势群体没有融入自治组织则其利益诉求很难在公共决策中得以实现，弱势群体也更需要政府为他们参与公共决策提供成本更低、渠道更畅的利益诉求实现通道。

（三）   合作参与，实现政府、个人与社会三方共赢

公民主体意识和权利意识的强化是公民参与公共决策的前提条件，公民参与过程是实现公民利益诉求的保障。公民通过各种合法途径参与政策制定、执行、评估的全过程，表达利益需求，使政策更符合公众的诉求。但其作用的发挥却受很多因素的限制，有的学者把这些因素大致归纳为三个方面，即公民自身的限制、政策制定者的限制和设计的限制。[20]解决这些“问题的关键在于如何将公民积极参与的热情和行动与有效的公共管理过程有机平衡或结合起来，即如何将有序的公民参与纳入到公共管理过程中来，在公共政策制定与执行中融入积极、有效的公民参与”[21]^(P3)。合作参与应该是一条可行的路径。

20世纪80年代以来人类在社会治理中的一切新的变动，特别是非政府组织加入到社会治理的过程来的事实，决定了人类社会治理将走向合作治理的方向。[22]合作参与的核心是协商而不是对抗，强调政府、公民、社会在相互协调中共享权力，整合各自利益诉求，共同分担公共决策的责任，实现对公共事务合作管理。公共管理发生在由包括政府在内的不同利益主体组成的网路结构当中，任何一项公共事务都是通过相互交往、信息交流、意向互换、彼此协商这些手段和途径来完成的，没有一个主体有绝对的权威和权力来支配其他主体的行为，各利益主体站在同一条水平线上。合作的灵魂不在于制度理性主义的精致设计，而是恢复被单一中心治理结构压制的对话机制，倡导社会消除不合乎协商原则的强硬的不妥协习惯，去熟悉基于同意的治理原则。[23]合作对于转型中国意义尤其重大，著名合作问题研究学者罗伯特·阿克塞尔罗德在其名著《合作的进化》中译本序中写道：“随着中国从相对集权的经济与政治向市场经济与开放社会的转变，如何促进合作的问题显得更为重要。中国要想充分发挥自己的潜能，合作是关键。”

 

结语

市场经济的内在逻辑使贫富分化成为必然，各种利益群体开始形成，每一个利益主体都有表达利益诉求的需要，这就要求政府必须构建顺畅的沟通渠道，引导不同利益主体在法治框架下进行利益博弈，建构社会整体利益实现机制以平衡各方主体利益达成一致。社会整体利益实现机制不是虚无飘渺的理念，而是可以生成的、应用的制度建设体系。我们在立法、执法和司法过程中都应体现和贯彻社会整体利益的要求，建立起更加充分有效的民众参与机制，满足社会正义的客观需求，实现各利益主体的共赢。
文章出处：《武汉理工大学学报》2012年第4期