（三）弱势领域金融服务的可获得性——民生金融法的制度评判机制

基于金融资源的稀缺性和垄断性，弱势群体在金融服务的获取上总会面临金融排斥的困惑。金融排斥的原因包括银行的拒绝、身份的要求、条款和环境、银行收费、由于银行分支机构的关闭导致的无法适时获得金融服务、心理和文化的障碍、社会安全保险的缺乏等。[1]金融排斥的存在具有一定的普遍性，但相比发达国家，发展中国家的金融排斥状况更为严重，甚至成为加剧社会分配不公的罪魁祸首。例如，在印度，仅有40%的人口拥有银行账户，10%的人口拥有人寿保险，0.6%的人口拥有财产保险，90%的人口无法获得银行贷款。[2]在我国广大农村地区，至今仍有2000多个乡镇是“零金融服务”，即没有任何农村金融机构提供哪怕是最基本的存款服务。[3]由于金融排斥与民生金融的理念背道而驰，也与联合国所倡导的普惠金融理念格格不入，目前国际上正在兴起一股金融包容的浪潮。金融包容是与金融排斥相对应的概念，是指个体可以接近适当的金融产品和服务，包括可以获得能最好地使用这些产品和服务的技能、知识和理解力，[4]其目的在于将“无银行服务”的人群纳入正轨的金融系统，从而使他们有机会得到储蓄、支付、信贷和保险等金融服务。[5]在推进金融包容的法制建设方面，发达国家已经先行一步，并迈出了实质性步伐。如英国政府探索出了“政府出资推动+依托其他金融伙伴关系拓宽金融服务通道”的模式来推进金融包容。一方面，英国政府已开始实施一些创新性计划，如成立“社会基金”[6]、“儿童信托基金”[7]等金融包容基金来帮助贫困人群积累资产，使其能得到基本的金融服务；另一方面，为解决银行基于降低成本而关闭偏远地区、人口稀少地区分支机构与居民获得基本金融服务通道之间的矛盾，英国有关当局重点推动银行与邮局、信用社等非赢利性组织建立伙伴关系，拓宽金融服务通道。[8]此外，一些发展中国家推行金融包容的做法也值得借鉴。如印度从2005年开始实施金融包容计划，低收入与贫困人口将获得一个“一般信用卡”以便他们能够便利地使用信用服务。印度储备银行还采取了诸如开设地区乡村银行、自助小组、允许银行在农村地区自由开设分支机构、允许储蓄账户透支等措施以确保适当的银行设施提供给所有的人。[9]此外，巴西、哥伦比亚、赞比亚、坦桑尼亚等国家也普遍制定了实施金融包容的各项措施。[10]

将弱势领域金融服务的可获得性作为民生金融的制度评判机制，还必须回答理论的自足性问题，即这一评判机制是否公允且合乎逻辑。从法理上讲，评判机制本身应当具备合法性、合理性、人本性等要素。从我国现行的法律中不难找寻确保弱势领域金融服务可获得性的依据，如《就业促进法》第15条规定：“就业专项资金用于职业介绍、职业培训、公益性岗位、职业技能鉴定、特定就业政策和社会保险等的补贴，小额贷款担保基金和微利项目的小额担保贷款贴息，以及扶持公共就业服务等。”以2006年12月20日颁布的《关于调整放宽农村地区银行业机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》为起点，银监会陆续出台了《村镇银行管理暂行规定》、《贷款公司管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》等规范性文件，为农村地区引入了若干新型金融机构。在2010年，由中国人民银行起草的《放贷人条例》草案已经提交国务院法制办，“地下钱庄”等民间借贷行为有望通过国家立法形式获得正当性与合法性。这些举措都是为了确保弱势领域金融服务的可获得性，也是从制度供给的角度改善民生金融法律环境的可贵探索。从合理性来看，根据木桶理论，一个国家社会弱势群体金融服务的可获得性可以作为评判这个国家金融发展水平的重要尺度，确保弱势领域金融服务的可获得性在某种程度上就意味着实现了民生金融的底线公平。从人本性上看，确保弱势领域金融服务的可获得性是对“穷人经济学”原理的运用和实践，[11]是对弱势群体平等权、发展权和社会权的维护和尊重，体现出鲜明的人文关怀。综上所述，完全可以将弱势领域金融服务的可获得性作为民生金融的制度评判机制。

（四）权利倾斜性配置——民生金融法的制度实现机制

在市场经济条件下，资本的趋利性与市场机制的唯利性天然地耦合在了一起，使得民生金融领域的资源配置出现了扭曲与异化的市场失灵现象。作为社会整体利益的代表者——政府非但没有矫正这种市场失灵，反而通过利率管制等手段加剧了金融资源配置的不公平程度。在此背景下，惟有通过权利倾斜性配置的方式加强弱势领域的支持和保护，才能实现民生金融的制度构想。

在民生金融的制度构造中，至少存在三方主体：政府、金融机构和社会弱势群体。所谓“权利倾斜性配置”，是指在民生金融运作过程中，强化政府和金融机构的职责和凸显社会弱势群体的权利。具体而言：首先，作为公权力的金融资源配置权应当接受实体限制和程序制约。从实体限制上看，政府应当秉持金融公平的原则，改革和完善金融机构的资源配置模式，打造公平合理的金融工具体系；从程序制约上看，金融资源配置权的行使应当遵循权限法定和透明度原则，采行民主决策程序。其次，金融机构作为一种特殊的公用企业，必须严格履行强制缔约义务、价格非自主义务以及持续信息披露义务。例如，银行不能对客户的存款数额设置底线，银行未经正当程序不能随意提高跨行取款费，银行践行社会责任的状况应向社会公开等。最后，法律应当对社会弱势群体的融资权作出规定，并采取强有力的配套措施确保这一权利的实现。社会弱势群体的融资权有直接融资权和间接融资权之分，前者如中小企业发行债券的权利，后者如贫困农户的信贷权。法律可以通过降低企业发行债券门槛、推行小额信贷与微型金融等途径落实社会弱势群体的融资权。在民生金融的权义结构中，政府的金融资源配置权是主导性的权力形态，金融机构的职责是对政府公权力的拾遗补缺，弱势群体的融资权则是民生金融的制度落脚点与价值归宿地。

当然，民生金融实现机制中的权利倾斜性配置是有限度的。政府对社会弱势群体的帮扶应当尊重市场规律，实现从“输血”到“造血”的转变，而不能盲目采取“法律父爱主义”的做法。[12]同样，政府也不宜采用行政命令式的做法，要求金融机构承担对弱势群体的金融支持义务，而应多采取诱导性的方式。正如有学者所说，“公权机构只有在考虑到交易双方特定情形下的利益关联度、利益受损者的对策行为、受益人及潜在受益人的道德风险、对特定行业的影响、干预者的能力限度与干预困境等因素时, 才能作出正确的权利倾斜性配置决策。”[13] 因此，政府应当对自身能力、金融机构以及社会弱势群体的行为复杂性保持清醒认知的基础上再作出金融资源配置的理性行为，进而摆脱“资本与权力的纠结”之困境。

三、观念更新、制度变革与民生金融法的本土化型构

民生时代的到来，为我们勾勒了一幅民生金融的理想图景，也给金融制度的转型与变革提供了契机。但基于路径依赖的体制背景，民生金融的实现还面临不少观念误区与制度藩篱，亟需进行观念更新与制度变革。

（一）问题的提出：我们需要什么样的民生金融观？

民生金融观是一种以金融公平为导向的金融观、是一种以“穷人经济学”为依托的金融观、是一种以经世济民为价值追求的金融观，带有普适性的制度价值。民生金融观的实现，需要一场深刻的金融观念革命。

首先，金融社会属性的强调。金融的社会属性可以从两个方面来理解，一方面，金融负有促进社会公平的积极责任，另一方面，金融负有避免社会动荡的消极责任。[14]金融发展的历史一再表明，金融机构能够创造出迅速转化为社会能量的经济能量。如尤努斯教授创办的格莱珉银行贷款实践显示，当贷款惠及某些特定的社会群体后，这个群体的经济和社会状况就会得到明显的改善，如果银行只贷款给有钱人，结果是富人掌握了更多的金融资源去剥削穷人，最终造成富人更加富有、穷人更加贫穷的社会“马太效应”。[15]正是因为金融有如此大的“魔力”，才需要强调金融资源配置的公平，将社会属性嵌入金融法的内核。金融业是高风险行业，金融危机的救助不仅需要支付巨额的社会成本，[16]而且会诱发社会灾难，因此，金融实践不仅要追求一种最高的善，对社会正义和人类幸福负责，还要阻止一种最大的恶，对避免社会动荡和不幸的威胁负责。[17]

其次，金融法底线公平理念的提倡。所谓底线公平，是指确保社会成员能够得到基本金融服务，将融资权视为一项基本人权，让公民拥有“免于匮乏的自由”。底线公平并不等同于最低标准的公平，它包含着具体的制度性内容，如保障社会成员的收入能够维持基本生活，不得对低收入人群进行信贷歧视，消除金融服务的真空地带等。将底线公平纳入金融法的视野，旨在确立金融公平的基点，明确政府的责任边界，寻找全社会可以共同接受和维护的价值基础。金融法的底线公平理念与民生金融的价值旨趣一脉相承，是对确保弱势领域金融服务可获得性的理论提炼。它强化了社会公众监督与问责政府提供金融服务行为的心理预期，有利于增加民生金融制度评判机制的可操作性，因而具有重要的实践价值。

再次，法律赋权[18]与法律赋能理念的引入。民生金融的本质是用金融来解决贫困问题，只有认清贫困的根源才能对症下药。关于对贫困根源的揭示，西奥多·舒尔茨、阿玛蒂亚·森以及默罕默德·尤努斯的研究颇具有参考价值。在1979年，舒尔茨在他获得诺贝尔经济学奖授奖仪式上的讲话中首次阐释了“穷人经济学”，即“世界上大多数人是贫穷的，所以如果我们懂得穷人的经济学，也就懂得许多真正的经济学原理。”[19]舒尔茨以“穷人经济学”为基础，提出了著名的人力资本观，为人类治理贫困作出了贡献。森在其名著《以自由看待发展》中认为，贫困本质上来源于“可行能力的剥夺”，即贫困者之所以贫困，根本在于穷人应该享有的基本权利被系统性地剥夺，从而使他们陷入贫困的恶性循环。[20]尤努斯教授在其自传《穷人的银行家》也指出，“如果我们把与给别人的相同或相似的机会给予穷人的话，他们是能够使自己摆脱贫困的。穷人本身能够创造一个没有贫困的世界，我们必须去做的只是解开我们加在他们身上的枷锁。”[21]可以说，贫穷的根源在于“权利的贫困”与“能力的贫困”，这就需要引入法律赋能与法律赋权的理念，打破施加在穷人身上的权利枷锁，以能力来看待个人利益和衡量平等，实现人的自由和发展。

（二）本土化的反思：民生金融与民族文化的冲突与整合

置身于金融全球化的时代，我们面临着技术变革与规则趋同的双重压力。作为一个新兴加转轨的经济体，我国在国际金融市场上并没有太多的话语权，国际金融规则主要是反映发达国家利益诉求的“地方性知识”，并不具有普适性的制度价值。“文化是一个民族的身份证”，金融规则的移植若不考虑民族文化的特性，则或者水土不服，或者适得其反，只能以失败而告终。推行民生金融同样需要注意本土化的问题。

“民生”虽然是一个颇具有中华民族文化气息的概念，但实质上的民生金融在国际上是普遍存在的，这也说明了民生金融制度规则移植发生的可能性。如美国1964年通过了《机会均等法》，规定向中小企业以及寻求创建这种中小企业的个人提供资金援助，以确保中小企业和个人创业者享有公平的贷款权利。1974年通过的《平等信用机会法》确定了平等授信的原则，即银行、零售商等债权人在向消费者提供信贷或者租赁时，不得歧视消费者，禁止债权人因性别、种族、肤色、来源国、年龄、婚姻状况、宗教或者消费者的收入来源于公共资助而歧视信用申请人；债权人也不得因消费者的收入来源于退休金、兼职工作、离婚抚养费或子女赡养费而予以折扣或者拒绝消费者的申请。1977年《社区再投资法》的制订和实施，在解决“信贷歧视”问题的同时，还有助于缓解经济欠发达地区的资金需求，在扶持弱势群体创业起到积极作用。[22]我国在借鉴或移植这些国外的民生金融制度规则时，就需要进行文化土壤可行性的求证。以农村金融为例，民生金融主要关心的是弱势领域，农村和农民无疑是最需要金融支持的民生领域。在正规金融无法企及的农村地区，放松民间资本的管制，让民间资本进入农村金融服务市场是推进民生金融的必然选择。但对民间资本的监管，不能简单套用正规金融的监管规则，而应结合农村金融的实际，运用差异化监管、适度监管和柔性监管等包容性的监管理念或手段。这是因为，我国农村地区虽然历经多次规制变革，但以“熟人社会”为特色的稳定组织架构并未发生实质性的改变。在农村金融的运作逻辑中，法律、行政法规等强制性规范虽然发挥着重要作用，但道德伦理、宗法习惯、乡规民约等非强制性规范的约束与激励功能同样不容小觑，以祖缘、地缘、血缘、情缘为基础形成的关系契约更是成为调整人们金融交易行为的基本准则。[23]基于农村金融特有的社会传统与文化背景，必须打破对纯粹的国家主义治理观的盲目崇拜，认真对待乡土社会中那些鼓励性、协商性、指导性的软法规范，将农村社会共同体的制度化、规范化、程序化的自治规则纳入到体制内的监管框架中来。

（三）制度的回应：民生金融观视域下的金融法制变革

民生的时代诉求终须回归到金融法的制度实践才能彰显其意义，但遗憾的是，我国现行的金融法制对民生金融的回应明显不足，金融业的高度垄断、金融资源配置的严重扭曲、政府对民间金融的严格管制、金融机构践行社会责任的滞后、民生金融产品的缺失均为例证。[24]民生金融的兴起，为金融法的范式转型提供了契机，也预示着金融法制结构性变革的到来。

对于政府来说，金融法制的结构性变革意味着要在民生金融理念的统领之下构建普惠型的金融体系。联合国在2006年“建设普惠金融体系”的蓝皮书中指出，普惠金融的目标是在健全的政策、法律和监管框架下，每一个发展中国家都应该有一整套的金融机构体系，共同为所有层面的人口提供合适的金融产品与服务。对于我国这样一个发展中国家而言，建设普惠金融体系，大力强调贫困人口和微小型企业获得金融服务的机会和途径，对于解决金融抑制和金融排斥、促使金融深化和推动金融发展等都具有深远的意义。[25]普惠型金融体系的构建是一个系统工程，需要在破解国有金融机构垄断、改革金融服务市场准入制度、强化金融监管机构的独立性与问责性、放松利率的法律管制、完善资本市场资产定价机制等方面作出实质上的制度变革。

对于金融机构而言，应当强化其社会责任，实现从社会责任道德化到社会责任法律化的转变。以商业银行为例，其社会责任的强化可以通过内生性自律和外源性助推两种形式来实现。就内生性自律而言，应当充分发挥中国银行业协会等自律组织在推动银行践行社会责任方面的作用。2009年中国银行业协会出台的《中国银行业金融机构企业社会责任指引》标志着商业银行在践行社会责任的内生性自律方面迈出了关键一步，国内银行应当以此为契机，主动将社会责任嵌入到自身的经营活动中。就外源性助推而言，银行践行社会责任需要金融监管等强制性手段的确保，需要通过相关立法将银行公司治理、金融监管和社会责任统一起来。[26]这就要求修改《商业银行法》对商业银行的界定，明确商业银行社会责任中的经济责任与法律责任为法律上的义务，并将商业银行的性质界定为“追求经济效益，同时兼顾社会责任”的独立法人实体。[27]同时，《商业银行法》的修改还必须考虑将银行社会责任的具体内容纳入立法体系，尤其是对于环境保护、反洗钱、配合金融调控与金融监管等基础责任，对于股东、员工、消费者等利益攸关者的权益保护的具体责任，须以法律义务的形式加以规定。而对于更高层次的道义责任，包括慈善捐赠、帮助社区建设等，也可以以倡导性条款形式纳入其中。此外，为了促使商业银行将社会责任的履行真正落到实处，还必须对商业银行践行社会责任的法律条款的执行与监督、奖励与惩罚等作出明确的规定。[28]
文章出处：《政治与法律》2012年第8期