第一章  财政收入行为的概念构建

第一节  财政收入行为的法律界定

一、财政收入行为的范畴提炼

任何一门成熟的法学学科，都应有自己的行为理论。行为理论之所以重要，是因为法律的直接功用与目标，就是规范人的行为。与此相关，法律主体的行为，涉及到法学研究的逻辑起点——调整对象问题。如果对调整对象做“直接”与“间接”的“二分”，则人类行为可能会被认定为法律直接的调整对象，而在人类交互行为的基础上所产生的社会关系，可能会被看作法律间接的调整对象。[1]事实上，对人类行为的重视，本身就是法学研究的传统，正是源于对行动的不同分析与解构，才形成了多样的法学研究方法和法学理论。[2]因此，法学研究在重视规范研究的同时，还应关注对主体行为的研究。

在广义的法律行为中，是否可以或者能够提炼出一类特定的“财政收入行为”，或者说，在财政法学上可否提炼出“财政收入行为”这一范畴，对于财政法学上的行为理论的形成和发展，对于整个财政法学理论的完善，都是非常重要的。而要提炼出“财政收入行为”，就必须能够说明其在逻辑上的独立性、理论上的自足性和实践上的必要性。在逻辑上讲，财政收入行为作为政府为提供公共职能所需取得收入的行为抽象，在归纳和演绎两个面相上可以成立，并取得其不同于其他非收入行为或收入行为的可归纳性和独立性。在理论上讲，不同社会关系的形成，实际上是立基于或受制于主体的行为。而行为理论本身已经形成了比较成熟的概念、观点和学说，而在财政收入领域上对其行为进行一定基础上的提炼，是具有可界定性和自足性的。在实践上讲，财政收入事关公民基本权和国家永续发展，具有非常重要的法学蕴涵和社会意义。而财政收入行为的提炼则是贯穿和支撑这一事项和过程的理论标度，所以实践上财政收入行为理论的必要性和重要性也尤为显著。

基于前述对法律直接功用的认识，可以认为，财政收入法的直接功用，就是规范财政收入法主体的行为，并且由此来调整主体之间的财政收入关系。如同对财政收入权概念的理解一样，对财政收入行为概念的认识也可能会歧见纷呈，因而作出明确界定或定义自然较为困难。这也可能是财政收入法上行为理论长期被搁置的一个重要原因。财政收入行为同财政收入权的行使直接有关，财政收入权的法理基础和具体内容都对财政收入行为理论产生重要影响。

财政收入权作为财政权的一个重要组成，其来源、性质和结构对界定财政收入行为具有基础性的作用。从财政权的来源来看，财政权不是天然就存在的，而是来源于纳税人的授予。基于此，财政收入行为的意思表示要素和法律实效要素则必然应得到公民和纳税人的法律授权。从财政权的性质来看，财政权本身没有独立的目的，它只是一种履行义务的手段。为了使财政得以完成其职能，必须赋予其相应的权力。在这个意义上，财政收入行为是一种在程序和实体上受到限制的羁束财政行政行为。从财政权的结构来看，财政权包含财政收入权，财政支出权和财政管理权，而其中财政收入权是财政支出权和财政管理权的法理前提和存在基础。这样财政收入行为在学理逻辑和权力供给上就具有了先导性和前置性的特别意义。

尽管财政法是一个综合法律部门，但这并不影响财政法学成为一门独立的法学学科。[3]而植根于此种命题之下的财政收入行为理论，一方面需要借鉴其他传统法学的已有研究成果，特别是民事法律行为理论和行政法律行为理论的精髓实质；另一方面也要结合财政法自身特点，在行为的特征、要件和效力上作出有别于和独立于相关行为的基础性研究，并藉此构建财政收入行为初步的理论体系。财政运作和财政活动中的各种措施和行为之抽象意义，只有在法学理论上进行深入挖掘和特色创新，才可能使得这些运作过程和财政活动进入到财政法学的理论视野，从而进一步由此而纳入到财政法治的轨道中来。也正是在这个角度上讲，财政收入行为的概念提炼才具有规范意义和实证意义上的法律价值。

当财政收入行为的范畴提炼由可能性变成为现实性时，财政收入行为的概念界定就成为认识和解读财政法收入行为理论的必要任务和基础。尽管在一个综合的、抽象的和尚待进一步完善的财政法学体系中，对某一法学概念和范畴进行提炼已经是一件比较困难和风险较高的事情，[4]但是这并不意味着这种提炼和概括不能继续，因为这样一种尝试性的铺垫工作本身就具有财政法行为理论上的资料整理的性质和必要。同时，从理论和实践发展的需要来看，确实需要建构财政收入法上的行为理论，需要对众多的财政收入法主体的行为实施有效的规范和限制。这种现实的问题和客观的需要，则是建构和展开财政收入行为理论的最大动力源泉。

二、财政收入行为的概念辨析

法律行为理论起源于民法学，法律行为概念和系统的法律行为理论均始自德国。民事法律行为制度在德国民商法总则中首先被确立，统辖着合同法、遗嘱法和婚姻法等具体的设权行为规则，形成民商法中不同于法定主义体系的独特法律调整制度；作为抽象观念，它又以系统完备的理论形态概括了民法学中一系列精致的概念和原理，形成学说中令人瞩目的独立领域。此后，这一概念为各法律学科所普遍关注，也相应地在法理学、行政法学中形成相应的概念。站在比较分析和价值分析的角度，研究和辨识财政收入行为，首先需要从与相关法律概念的关联和区别开始着手。对财政收入行为与法理学意义上的法律行为、民事法律行为、行政法律行为的关联与区别展开讨论，于廓清和明晰财政收入行为概念基础和理论前提尤为重要。

（一）财政收入行为与法理学意义上的法律行为

在法理学上，法律行为是一个涵括一切有法律意义和属性的广义概念和术语，是各法律部门中的行为现象的高度抽象，是各部门法律行为与各类别法律行为的最上位法学概念和范畴。[5]法律行为具有社会性、法律性、可控性、价值性的特征，在过程上可以分为发动阶段、实施阶段和完成阶段，并在结构上可解析为内在（主观）方面和外在（客观）方面。[6] 这种一般意义上的法律行为是财政收入行为得以提炼和建立的理论基础，暗合和映射了法律行为在一般行为中的提炼对应于财政领域的行为在财政法学理论中的建构。可以这样说，如果没有法理学意义上法律行为的存在，那么财政收入行为的法学提炼将变得不再可能。

财政收入行为首先是法律行为的一种，这是勿庸置疑的，否则财政收入行为无法进入法律评价和法律调整的范畴。在逻辑层面上讲，财政收入行为作为对财政活动的一种法学意义上的本质抽象，是统属于和内含于法理学上法律行为范畴的。但是，财政收入行为也和此种意义上的法律行为有着诸多的非种属基点上的不同和差异。这主要体现在三个方面：其一，在理论产生时间上，一般法律行为的概念尽管脱胎于民事法律行为范畴，但是依然是在18世纪得以产生；而财政法律行为则是在民事法律行为、行政法律行为理论均得以完善的晚近才进入学术界的视野。其二，在行为结构分解上，一般法律行为仅只具有主观方面和客观方面两重要求，但财政收入行为在此基础上还应加上权力性方面的要求，尽管财政收入行为不要求以法律授权和权力合法性为自身存在之必要。其三，在概念内在属性上，一般法律行为并不必然区分公法行为和私法行为，也不在行为的功能取向上作出研判，但财政收入行为基于其公法行为的特定属性，内在地有着公共性的本质要求，这也是由财政作用与财政权力的基本属性影响和决定的。

（二）财政收入行为与民事法律行为

民事法律行为一般是指民事权利主体所从事的，旨在规定、变更和废止民事法律关系的行为。此种私法上的法律行为理论，具有深厚的理论积淀和悠久的文化特征。按照《德国民法典》上的界定，（民事）法律行为是指一个人或多个人从事的一项行为或若干项具有内在联系的行为，其目的是为了引起某种私法上的法律后果，亦即使个人与个人之间的法律关系发生变更。[7]而就民事法律行为的本质而进行定义，则谓（民事）法律行为者，是指“以意思表示为要素，因意思表示而发生一定私法效果的法律事实”。[8]可见，民事法律行为的基本内核是意思表示，目的指向在于发生一定私法效果。在此一点上，财政收入行为尽管不排除财政法主体一定程度上的自由裁量，但是公法与私法的基本界限却也是民事法律行为和财政收入行为的不二沟壑。

展开而言，民事法律行为与财政收入行为在诸多方面也表现出明显的差异。其一，在功能价值取向上，民事法律行为意欲在于实现私法自治，尽管可能这种私法自治受到了学者们的一些批评。[9]财政收入行为则期望在私法自治的先定约束下，实现某种税捐和费用的特定负担，以达成某种程度上的负担正义。[10]其二，在行为构成要件上，民事法律行为的构成要件至少包含私法上意思表示和表示行为两个基本要素，而仅以简单意思实现为例外。[11]财政收入行为的构成要件则在于正如后面所要详述的权力授予和权力裁量两个法源依据，而以法律保留作为其行使界限。其三，在外在表现形式上，民事法律行为涉及事项宽泛而细致，法律界限是不侵犯公共秩序，财政收入行为涉及事项则主要集中在与行政给付有关的领域，其法律界限是不非法侵犯私益空间。其四，在理论层次结构上，民事法律行为以意思表示为核心精神，在下位法中有物权行为和债权行为等的理论展开，而对财政收入行为而言，则只是在认同财政权的合法存在的前提下，按税捐、费用和特别基金抑或广义收入所包含的国债收入等特别收入的类别化下进行行为理论的梳理和构建。

（三）财政收入行为与一般行政行为

行政行为的概念来自法国，1826年以来经过学理上的发展，逐渐在立法中取得了重要的地位。1945年的军事政府法令第25条第1款规定行政行为是“行政机关在公法领域中处理具体事件而采取的处分、决定、命令或者其他措施”。该定义亦被德国行政程序法所吸收，德国《联邦行政程序法》规定：“行政行为是行政机关为处理公法事件而采取的，对外直接产生法律效果的任何处置、命令或者其他高权性措施。”[12]我国通说也承继这一定义方式，认为行政行为是指国家行政机关（和法律、法规授权的组织）依法实施行政管理，直接或间接产生法律效果的行为。[13]独立的财政法脱胎于传统行政法，其行为理论也必然地继受了行政法上的行为理论。财政收入行为与一般行政行为在种属关系上，可以认为前者是源于后者并在广义上属于后者的一种子项，在本质意义上都是基于授权为公民设定一个具约束力的具体规范（负担或授益），在构成要件上也存在类似之处，都包括主体要素、职能要素和法律要素等等，但是财政收入行为更为强调财政权力先行存在的前提性、财政之于行政的基础性和现代国家财政行为的政策性。

进一步阐释之，一般行政行为在如下几个层次上与财政收入行为有着显著不同：其一，在理论构建基点上，一般行政行为在行为作用的层面上被称为功能意义上的行政（lanotion fonctionnelle de l’ acte administratif），也即是依据行政法院的判例产生的理论。其意义在于证明行政行为是行政活动的法律手段，用于证明一定的法律效果。[14]而财政收入行为的提炼是在现代国家财政作用的日益增强的背景下，而对财政权的基础性和财政法的独立性进行反思而进行构建的，财政收入行为是正向的归纳，而非逆向的演绎。其二，在行为法源依据上，一般行政行为更多的是基于宪法规则和法律技术上的授权，相应涉及公民权的面宽广而庞杂，行为的法源分类也有诸多法令；而财政收入行为则更多的是基于宪政法理和公民人权的实现，相应的关注点只是集中在公民权的核心即财产权方面，行为的法源分类也比较集中。其三，在外在表现形式上，一般行政行为基于行政行为的单方意思表示，除极少数特别事项外，无需经过议会的专门授权，具有极大的行政裁量性；而财政收入行为基本上均基于法律的授权或议会的通过，遵循严格的法律保留原则，财政收入行为作出过程中的自由裁量空间很小。其四，在内在要素构成上，一般行政行为一般将具体性要素、处理型要素和效力的外部性作为基本构成；[15]而财政收入行为则并不以行政事项的具体性和行政方式的处理性为必要，它更多的是表现为给付事项的财政公益性和财政规则的直接执行性。其五，在相互依存关系上，行政权力一般须以财政权力的先行存在为基础，[16]一般行政行为往往需要以在先的财政收入行为作为资金支撑，财政收入行为则往往是对后来将要发生的行政法律行为提供财源保证。其六，在体系发展格局上，随着行政作用的功能定位逐渐实现向公共服务性质的转型，行政模式逐渐趋向于从压制型过渡到回应型，[17]一般行政行为的理论体系也开始把重心放在行政合同、行政指导等柔性行政法律行为上；[18]而财政收入行为则是朝向完全相反的发展路径，财政收入行为中的目的性税捐收入行为和特别基金收入行为体现了一种在严格法律保留下的政府自由裁量权泛化态势，[19]显然这不是以公民对财政收入事项的直接参与为基础和必要的。

三、财政收入行为的法律特征

财政收入行为作为财政收入法上的基础性概念，对其进行理论研究必然要求从内涵和外延两个方面去对其法律特征进行把握和理解。对于财政收入行为的界定，亦可以从法现象和法本质两个层次来进行阐释和归纳。就法现象层面也即财政学视角而言，财政收入行为可以表述为是指财政主体所为，基于公共产品理论和公共选择理论，以取得财政收入为目的，旨在实现财政职能的行为的总称。就法本质层面也即法学视角而言，财政收入行为则是指国家或地方公法团体基于租税国家之行政给付的基本原理，而在公财政权与私财产权中取得均衡的法律事实。

从外在表现来看，财政收入行为的财政学特征可以从以下四个方面来进行理解。其一，财政收入行为的行使主体也即财政主体是政府机关和特定组织。此种主体包括各级政府和行政机关，依法律、法规授权行使政府财政收入权的相关政府机构和特定组织。其二，财政收入行为的理论依据在于公共产品理论和公共选择理论。此两种理论的要点在于，政府是否需要和怎样提供公共产品给公民和市场主体。其三，财政收入行为必须以取得财政收入为目的。这是由财政收入行为的质的规定性决定的，否则这种持有而不归入的行为实际上只是财政管理行为。其四，财政收入行为的目的在于实现财政职能。财政的三大职能通常是指资源配置、收入调节和稳定经济，[20]财政收入行为的这一特征使其区别于一般政府非财政资金使用行为和财政机关内部的财政管理行为。

从内在构造来看，财政收入行为的法学特征可以从以下四个方面来进行阐释。其一，财政收入行为的权力主体是国家或地方公法团体。不仅包括行政主体，还包括立法主体和司法主体，这是由权力的不可分割性决定的。[21]就公法团体而言，其存在的目的应在于行使行政职能或提供公共服务。同时还应提到的是，财政收入行为的义务主体是自然人和社会组织。其二，财政收入行为的理论基础在于行政给付的基本原理。这里的行政给付应作狭义层面上的理解，取得行政给付的对价即是一种公法上的金钱给付义务。这种义务的理论立基点在于，国家虽处上位地位，但亦要受较严格之拘束。[22]其三，财政收入行为的功能取向是在公财政权与私财产权中取得均衡。基于此，财政收入行为在以取得财政收入为主要目的的同时，还应贯彻受益负担和量能负担的基本原理，以及捍卫纳税人权利保护的基本立场。其四，财政收入行为的基本属性是一种法律事实。因法律行为的作成得发生一定权利或法律关系的变动，所以财政收入行为在本原意义上是一种法律事实，自无疑意。这种法律事实以财政收入行为的产生和实施为前提条件，并作为其行为在公法上的后果而成其为一种必然的事实状态。