内容摘要：我国农村社会保障制度残缺不全、保障水平低下的现状与国家责任的缺位渊源甚深。主观上的认识偏差和客观上农民群体利益表达的缺失是导致国家责任缺位的主要成因。现代国家社会化职能的发展和现代社会保障的本质决定了承担农村社会保障构建责任是当代国家的当然之责，而我国农村社会保障的现况及国家对农村的历史负债更进一步表明负起农村社会保障之责我国政府责无旁贷。农村社会保障构建中国家责任的具体承担集中体现于完善制度设计，提供有效的制度供给；加强财政支持力度，完善资金筹措机制；理顺管理体制，强化监督体系；完善立法，为农村社会保障提供法律保障。

关键词：农村社会保障；国家责任；制度供给；财政支持

 

 

社会保障制度的建立与完善是一个国家社会发展和文明的重要标志,也是一个国家经济发展水平的衡量标尺，更是一个国家和社会的安全网和稳定器。近年来我国城镇社会保障制度日渐完备，而与此形成鲜明对比的是农村社会保障制度的长期踟蹰不前。农村社会保障制度的整体性缺失严重制约了农村其他制度成功变革的空间，阻碍延缓了农村工业化城镇化的发展步伐，故对农村社会保障滞后的缘由及出路予以探寻，实有必要。

 

一、我国农村社会保障制度现状与国家责任的缺位

（一）制度残缺不全、保障水平低下：我国农村社会保障制度之现状

在历经了家庭保障为主，政府、社区适当扶助阶段（建国初期）、以农村社队集体经济为依托、集体保障为主，国家适当扶助阶段（农业合作化至党的十一届三中全会期间）后，自80年代初到现在，随着我国经济体制改革的深入，农村社会和经济的快速发展，我国农村的社会保障事业也得到了相应的发展，主要体现在对孤老残弱的社会救济、贫困户的扶持、灾难的救济、复员军人的安置、伤残军人及军烈属的优待体恤等方面。但由于我国特殊的政治经济条件，我国农村社会保障制度仍严重滞后，尤其是在家庭联产承包责任实施以后，原有的一些以集体经济为依托的社会保障项目（如合作医疗）受到削弱，而新的制度并未建立。到目前为止我国农村社会保障制度还远未成型,广大农民仍显性或隐性地被拒之于此社会安全网之外。

（1）农村社会保障体系残缺不全、覆盖面窄、水平低。农村社会保障体系包括社会救助、社会保险、社会福利和优抚保障，但如前所述，目前农村最主要的是社会救助制度、社会优抚、农村“五保”,保障的对象基本上限于特定的困难群体,并不具有普遍保障功能，而社会保险尤其是农民养老保险和医疗保险并未展开，农村中非农群体和失地农民的保障也基本处于真空状态，据有关资料统计，日前农村社会保障覆盖率只有3％[1]。就其保障水平而言，也是很低的，以从国家和社区提供的养老金为例,2002年时社会养老供给人均不足200元[2]，这种状况至今并未有大的改观。

（2）农村社会保障资金匮乏，缺口极大。我国农村社会保障资金筹集目前坚持“农民个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”原则，而农村居民缴纳能力的有限直接致使农村社会保障资金匮乏。

(3)法制建设滞后。时至今日，我国还没有一部系统完整的社会保障法，专门针对农村社会保障的立法更是鲜见，除一部《农村五保供养工作条例》外，再无其他法律条文对之予以规范，现实中主要依靠政策文件来推行相关制度，而政策文件本身固有的连贯性、稳定性及协调性欠缺的弊端，使农村社会保障制度经常处于变动之中，随意性极大。

(4) 农村社会保障管理远未科学化和规范化。这主要表现为管理监督不力、基金运作失当等。1998年劳动与社会保障部成立后，我国社会保障事业的多头管理政出多门现象虽有好转，但并未得到根本解决，劳动人事部财政部民政部等仍在不同程度上参与农村社会保障事业的管理，部门之间相互扯皮，工作效率低下。再者,因为缺乏有效的管理和法律监督,农村社会保障基金被挪用、滥用等现象严重，农村社会养老保险资金的保值增值问题亟待解决。

农村社会保障制度的缺失与滞后，不仅恶化了农村居民的生存条件，进一步加剧了本已悬殊的城乡差距，也使得已转移和待转移得农村劳动力始终无法割舍与土地的联系，从而延缓制约了农业现代化和农村城镇化的发展进程，甚至进而危机到了社会稳定——公民基本生活的物质基础的崩溃必然会演化成社会安全秩序的破坏力量。

（二）国家责任缺位：我国农村社会保障制度现状的主要成因

中国农村社会保障制度发展缓慢的原因是多方面的，如长期存在的二元经济结构的制约[3]、中国农村经济发展落后使农村社会保障制度的发展缺乏经济基础、农村社会保障法律的欠缺使农村社会保障制度缺乏约束力、农民的社会保障意识差使农村社会保障制度发展缺乏内在动力[4]等等，但笔者认为，农村社会保障薄弱的根本原因,是决策者对农村社会保障的遗忘和忽略，换言之，国家对农村社会保障责任承担的缺位及在城乡社会保障责任承担上的二元分配机制（即对城市社会保障责任的偏向性分配）是农村社会保障现状的主要成因。[5]

“福利国家之父”贝弗里奇早在1942年就提出了社会保障的全面普遍原则和区别对待原则，前者指社会保障的覆盖对象为全体国民，后者则指根据不同的社会成员制订不同的社会保障标准。[6]而在建立我国农村社会保障制度的思路上，我国似乎更多的强调了区别对待，创建并一路沿袭了城乡迥异的二元社会保障制度，在城乡各自展开制度安排，在城市努力达到全面覆盖的同时在农村则是逐步推开，并寄希望于农村经济的自发结构升级完成城乡的制度衔接。我国政府在此中实行的即为二元参与机制也即对国家的社会保障责任进行偏向性分配。所谓国家的社会保障责任进行偏向性分配，是指国家通过政治统治和社会政策和调节手段，将社会保障责任在国家、社会、社区和个人之间，依计划体制和所有制不同进行的缺损性、职业性和依附性分配，其中缺损性分配是指国家主要承担城市人口的社会保障责任，而农村人口则由农村家庭和社区承担。[7]国家的社会保障责任进行偏向性分配，在我国是一种社会政策的过度政治化或所有制的国有化的分配，其使工农两大阶级的社会保障责任被所有制和城乡属性所分割开来，使城市人口的普遍性和较高程度的社会保障与农村人口的个别性和程度甚低的社会保障并存，最终造成了城市人口对社会保障的依赖和农村人口大面积贫困或因灾、因病、因各种变故而返贫的严重局面。

自经济体制改革以来，国家逐渐开始通过市场经济机制的运用，将过去单纯由国家承担的保障责任通过社会政策和调节手段的变革，予以重新调整配置，分由国家、企业和个人共同承担。应当说在城镇通过职工养老、医疗保险的统帐结合，以及失业保险、工伤保险和最低生活保障制度，将国家社会保障责任予以分散、分摊的效果是明显的。在农村，政府虽已开始建立农村社会保险的探索工作，但改革的力度、深度及收效均甚微[8]，农村贫困人口的脱贫、农村富裕劳动力的就业、农村老年人口的养老及农村人口的卫生保健等基本社会保障的享有程度与城镇人口仍存有相当大的差距。虽然这种差距的存在有其不可避免性，是城乡经济水发展水平及各方面承受能力差异的必然反映，在某种意义上是不宜置评的，但国家在其社会保障责任市场化分配的社会政策制订方面，确有明显的不公平存在。最直观的是财政支持力度的差异，有资料显示，占总人口80％的农村居民，只享有社会保障支出的11％左右，而占总人口20％的城市居民则占到社会保障费用的89％，从人均保障费用来看，城市居民是农村居民的20倍以上[9]；在法制建设方面，从1991年至今国务院和有关部门发布的涉及城市社会保障的行政法规有30多个，而涉及农村社会保障的却寥寥无几；在社会保障制度设计上，在国家立法和资金支持下，现阶段城镇已初步建立了比较完善的保障体系，而农村除提供一些最低水平具有应急性质的社会救助外，少有其他制度安排[10]。就社保组织建设而言，国家也几乎把精力全部投注于城市[11]。

一言以蔽之，时至今日，我国社会保障制度的整体性倾向依然是沿袭计划经济时代所形成的城乡迥异二元社会保障制度，从建国到现在, 政府并没有实质性的参与农村社会保障制度的建设，更没有发挥主心骨的作用,而是一直在寻找可能的依托对象，以推脱逃避自身的责任。正是国家责任的缺位和社会保障资源在城乡间分配的严重失衡直接导致了农村社会保障的几近空白状态。

 

二、国家责任缺位的主客观动因探究

（一）认识偏差：国家责任缺位的主观动因

（1）对社会保障本质的误读：随着时代的前行社会的进步，越来越多的人业已意识到社会保障是正常社会不可或缺的重要组成部分，是作为现代社会一国公民所具有的“天赋权利”，但将社会保障视为一种恩赐或施舍、视为一种道德义务的观念亦大有市场，尤其在地方政府这种观念影响更甚。恩赐施舍天然是具有不平等色彩的，这种俯视姿态极大地衍生了社会保障制度建设中的随意性。

（2）对土地保障和家庭保障作用的高估：我国为农业大国，又兼千年的封建传统，农村经济至今在很大程度上仍保持着自给自足色彩，对外依赖程度低，再兼农村土地实行家庭联产承包责任制后分田到户，更使政府认为农民最不济也有地可种，从而形成了”以包代建”的思维定势，对建立农村社会保障体系缺乏足够认识。另外中国传统的儒家文化形成了依靠家庭成员的力量来实现基本保障的观念，其倡导的伦理道德、价值观念使得家庭养老——养儿防老成为数千年来家庭保障的主要方式，这种观念不仅在农民而且在政府心目中都非常牢固。这些都使政府片面认为农民所拥有的土地和农村世代相传的家庭养老的传统可以使他们无需享受社会保障。尽管现今时代土地保障和家庭保障均遭遇了前所未有的挑战，但并未引起政府的足够重视。

（3）效率优先战略发展观的过于强调：计划经济体制所倡导的过度平等，使整个社会经济陷入困境，以此为鉴的市场经济体制改革选择了以发展优先和效率优先为核心，在此进程中政府似乎更像一个追逐GDP最大化的政企结合体，倾向于以单纯的经济增长作为压倒一切的中心目标，公共福利（包括农村社会保障）自然就显得等而次之甚至无足轻重。[12]在此况下社会保障发挥的只是残数性功能，即当经济发展过程中出现漏洞性问题时方才由其加以弥补。[13]

（4）国家财力有限的片面夸大。国力有限论认为现阶段我国财力根本没有达到在全社会实现社会保障的程度，现在提供农村社会保障是超越中国当前发展阶段的空想，其只会耗尽国家来之不易的财力却于事无补。而且政府承担城镇居民社会保障的负担已经异常繁重，对农村社会保障实在无力承受[14]。该观点在学术界和决策层都不乏支持者。对国家财力有限的片面夸大和对建立农村社会保障成本的高估直接导致了政府在构建农村社会保障制度上畏难不前。

（二）农民利益表达缺失：国家责任缺位的客观原因

从人民主权视角来看，政府是公众创造出来保护公共利益、调解社会纠纷的一种制度安排，公利性是现代政府存在的必要性和合法性依据。但众所周知的是，政府是不能被假定为完全中立的仲裁者或公众福利的无私提供者的[15]，其往往成为代表一定社会群体利益或者有着自身利益需求的一种特殊社会组织，其公共政策的制订和实施也往往是社会不同群体及其所代表的政治或经济力量综合博弈的结果，它扎根于各利益集团之间的权力关系的基础之-上，其中社会强势群体在公共利益的表达和形成过程中无疑占据优势地位，他们通过自己的影响力使得公共政策的制定有利于自己的利益诉求，而弱势群体由于远离社会权力中心，从而难以真正有效地影响公共政策的制定。

 我国正处社会急剧转型期，原有的社会各阶层之间的利益结合方式业已发生深刻变化，改革前的身份制社会已经演化为金字塔分布的精英层、中下层和边缘化集团，农民处于社会的边缘状态已是不争的事实。由于一系列主客观原因的作用，建国后曾一度建有的农会早已不复存在。目前农民没有自己的特有组织，也没有正式的利益群体为其代言，其意见表达也就难以形成有效的政治压力，进而也就难以转化为公共政策。农民群体利益表达力度的欠缺，直接造成了政府决策中未将农村社会保障很慎重地纳入决策议程，从而在政策输出上也就表现为城乡社会保障的严重失衡。

 

三、国家承担农村社会保障责任的应然性和必要性分析

（一）理论依据：承担农村社会保障责任为现代国家的当然责任

（1）现代国家社会化职能发展与国家社会保障责任的承担

传统国家职能是以防卫、治安和财政等秩序行政为核心的，执行手段相应为强制命令等权力手段。但进入20世纪后，随着社会国家、福利国家和服务国家观念的确立，秩序行政比重日渐下降，积极整备及创造环境经济地域空间等的整备行政和以积极提供公共设施社会保障资金助成等为目的的给付行政日益发展。[16]政府的职责不再限于保障国民的权利和强制其履行义务，更重要的是积极地去援助那些处于经济劣势状况下的弱者，进而促进社会一般人的福利，以改进社会全体成员的生活。简言之，政府职能社会化已成为当代政府职能发展的一个显著趋势，这种从单一权力行政向公共服务行政的转变决定了提供基本的公共产品和有效的公共服务是当今政府的职责所在，而稳定而健全的社会秩序和一套合理的制度框架无疑是最为核心的公共物品。社会保障制度作为一种典型的公共物品，政府也就必须参与其建构和管理，承担起保障国民基本生活的职责。国家在社会保障中承担主导责任是现代社会国家社会化职能发展的必然要求。

（2）现代社会保障制度的本质与国家社会保障责任的承担

    社会保障制度是现代工业社会衍生的结果之一，彭湃的城市化浪潮使作为非正式制度的家庭保障功能日趋衰微，工业化以其不可抗力形式将种种风险强加于社会成员，这种风险因其普遍性和严重性，并非个人力量所能解决，更非“嫌贫爱富”的市场机制所能解决，唯有借助国家力量方能予以化解。追溯社会保障的发展史可知，各国均是主动或被迫地负起了构建社会保障之责。发展到现代，各国的社会保障经验表明，现代社会保障既不再是传统的恩赐式官办慈善事业，也不是以契约为基础的商业保险，而是建立在社会发展进步和社会公平的基础之上、基于人们对平等、幸福、和谐生活的追求和保证全体国民共享经济社会发展成果的正义举措。[17]
文章出处：《武汉理工大学学报》（社会科学版）2005年第4期