内容提要：我国正处于社会经济转型时期，面临政治和经济体制改革的双重压力，而政府在此过程中发挥着不可忽视的作用。如何正确定位政府在今后经济发展中的角色，对于社会和经济发展将起着至关重要的影响，怎样才能使政府经济职能的行使有利于整个社会经济的协调稳定发展，实现社会实质的公平、正义是当前经济法所关注的重点问题。

关键词：市场经济  政府经济职能  服务型政府  经济法

现代市场经济条件下，政府所担负的经济职能，发挥协调社会、经济平衡、稳定发展的作用日益显著。纵观人类社会的发展历程，经济的发展对政府职能的转换起着决定性作用；同时政府从其伴随国家的出现而诞生的那一刻起，也对社会经济的发展起着不可磨灭的影响。一个国家的政府要创造安全、稳定的社会政治经济环境，促经社会经济的发展，保证人民安居乐业，要靠该国政府各项职能的发挥，这在不同的历史时期、不同的社会制度下都是一成不变的；然而一国政府对社会经济的发展所发挥的具体作用，采取的具体措施，及其与市场的关系在不同条件下却不尽相同。在此我们就以政府的经济职能，政府与市场经济的关系作为切入口来考察政府在现代市场经济环境中所扮演的不同角色，从而发掘出政府之于经济法产生、发展的重大意义，以及政府在现代市场经济体制下如何发挥其职能，扮演何种角色，才能体现出经济法追求人类进步，维护社会实质公平、正义，实现社会、经济协调发展的应有之意。

一、从对政府经济职能的历史考察中看经济法的产生

人类进入阶级社会以后，作为国家产生后的应有之物而出现的政府不可推卸的担当起了运用法律手段来管理社会经济的职能。然而无论是在奴隶社会还是封建社会，由于社会的生产力水平低下导致经济关系和社会关系相对简单，政府因此而担当的管理社会经济的职能更多地体现的是“国家本位”思想，国家的各种职能活动始终紧紧围绕维护政权这个中心，管理的领域不广，通过经济立法来调整的社会关系非常有限，国家对经济关系的调整更多的是通过刑法的手段来实现的，以至于形成人类社会早期“民刑不分”、“诸法合体”的立法局面。因此古代社会政府所担任的管理社会经济的职能同现代社会政府经济职能相比不可同日而语，古代社会的经济立法同现代意义上的经济法相比，其立法的目的和数量更是大相径庭，不能就此认为“作为一个独立的法的部门的经济法产生于古代社会”。[1]

人类社会发展到自由资本主义时期，亚当•斯密的自由放任主义占主导地位，认为单凭市场的“无形之手”便可达到资源配置最优。国家被置于经济生活之外，政府充当的是“守夜人”的角色，国家（政府）的经济职能更多地体现为：用法律的形式确认市场经济的一般规则，并凭借国家的强制力保证法律的实施，从而为自由资本主义时期经济的发展创造良好的市场竞争环境。此时的法律主要调整平等的市场主体之间的利益交换问题，反映在立法上，体现为民商法的发达。

然而到了垄断资本主义时期，生产社会化导致的社会生产关系日益复杂，自由资本主义开始逐渐退出历史舞台，因其强调由市场自发配置资源，社会经济交往自由，而忽视了市场由于其自身的缺陷也会产生“失灵”，也会因此造成社会交易成本的大量消耗，社会资源的大量浪费。于是凯恩斯的国家干预学说占据主导地位，强调由政府代替市场对社会资源进行配置，政府的行为渗透到社会经济生活的各个领域，使得市场处于消极状态。此时法律的主要职能体现为调整政府与私人之间的利益关系，行政法地位突出。同市场存在缺陷一样，政府对经济的调整也难免存在失灵之处：政府管理权力的膨胀必然滋生腐败。“行政法虽然能规范政府的这种管理行为，但它无法限制政府权力的范围甚至无法阻止政府根据自己的要求而随意改变法律”。[2]

由此看来，无论是自由放任主义还是凯恩斯主义都不能带来社会经济的协调稳定发展。而要从社会经济协调发展和社会整体利益出发，来调整具体经济关系，协调经济利益关系，以促进、引导或强制实现社会整体目标与个体利益目标的统一，也只有通过经济法的平衡协调，方能创造并维护一个令自由市场机制和民法得以发挥作用的外部环境。“随着资本集中和国家干预的加强,在国家社会化和社会国家化的过程中,便产生了不能完全归于传统私法领域或公法领域的一个新领域,这是对古典的私法制度的突破”。[3]

二、两种不同的社会制度下政府经济职能之比较

    考察经济法在资本主义国家和社会主义国家产生的不同历程，其与两种社会制度之间存在根本差异所导致的政府经济职能的发挥有着必然的联系。

西方资本主义制度确立后，作为资产阶级革命口号的“自由、平等、博爱”等观念深入人心，人们不愿再受到压制和束缚，普遍崇尚“管得最少的政府是最好的政府”的思想，主张政府“无为而治”，完全由市场对社会资源进行配置，市场经济高度发达。在经历了充分自由竞争的商品经济时期以后，市场机制的不足逐渐显露，于是政府开始介入对社会经济的管理和协调，政府的经济职能由此开始呈现扩张趋势。但是由于“市场失灵”和“政府失灵”同时存在，单靠民法和行政法都无力解决，于是经济法为弥补民法、行政法在运用国家权力干预经济生活方面的不足得以产生。西方市场经济体制基础上的经济法，以美国《谢尔曼法》、《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》为起点，由最初的反垄断和应付战争和经济危机，逐步发展到今天以宏观调控法为核心的经济法体系。迄今，西方经济法已剔除了各种非经济因素，成为国家调节现代市场经济必不可少的法律手段。

社会主义国家建立初期，对经济关系和经济活动的调整，主要是通过中共中央和国务院发布的非公开文件，各级党政机关下达命令、任务并通过行政指挥来进行，市场经济的长期缺位，导致行政权力无孔不入，政府的各项职能发挥到了极致，民法在中国长期不彰。长此以往，造成经济停滞，人性懒散，整个社会管理松弛。然而我国改革开放二十多年来所取得的成就表明：转变政府职能，限制政府职权滥用，打破行政性垄断，恢复自由竞争的市场秩序，实行社会主义市场经济，是实现经济和社会全面发展，人民生活水平提高的根本途径。但是我们说限制政府经济职权的行使，并不等于说是完全排斥和禁止政府在经济和社会发展中应该发挥的作用。市场和政府都是手段，关键是看运用什么样的方式才能使得政府和市场的相互作用发挥得的相得益彰，共同推动经济、社会协调发展。在传统的民法和行政法面对着新的经济形势而束手无策时，“中国经济法的产生和发达，是中国摆脱旧的行政性人治经济，致力于加强法治和建设社会主义的市场经济的产物”。由此看来“中国社会主义市场经济的改革趋向和政府主导经济发展、直接操办重要产业的历史传统，是中国经济法的深厚社会根源。”[4]

从上述分析看来，无论是市场经济高度发达的资本主义国家的政府职能逐渐扩大，政府因被授予更多的经济调控权而需要法律对其进行规制也好，还是市场经济发展先天不足的社会主义国家在逐步推行市场化进程中对政府的控权也好，经济法的产生使得两种社会制度下政府和市场关系走向殊路同归：共同致力于推动经济和社会协调稳定发展。

三、政府经济职能在不同法律部门的不同体现

作为规范政府干预经济，维护公平的经济、社会秩序的法律部门——经济法，从其产生时起就肩负着弥补市场经济体制下民法的不足和运用国家权力完成行政法所不及的国家调控经济的职能的双重任务，这又关系着民法、行政法和经济法各自所规范的领域，而了解政府在不同法律部门中所扮演的角色，担负的职能更有助于我们廓清三个法律部门的界限，进而把握经济法的精髓所在。

在市场机制能自发发挥作用的领域，仅靠民法所确立的平等、意思自治、等价有偿、诚实信用等原则就能达到社会资源的良好配置，也就没有政府权力发挥的余地。然而，由于民法中所确立的主体平等是抽象的平等而非实质的平等，当“个人本位”严重冲击到社会利益时，作为经济法基本理念的公平观对“人性”提出了比民法更高的标准，它不仅要求个人做到民法上所要求的不“损人利己”，且要求达到“利己利人”、“损己利人”的经济法上的人性标准，以谋求社会的整体公平。而在现实社会生活中，当人们不可能达到这种道德水平时，就需要依靠国家强制力来实现。[5]经济法在保障国家权力适度干预经济的同时，必然与行政法运用行政手段干预经济相联系，如何看待经济法上政府的经济职能和行政法上政府的行政职能的关系，二者的出发点和目的有何不同成为目前经济法学界研究的热点问题。

分析政府的职能，我们必须从了解政府的行为入手，政府的不同行为反映出了政府所担任的不同职能。依政府行为的不同内容可将政府行为大致分为：经济行为（政策引导、、杠杆引导及信息引导等），行政行为（包括抽象行政行为和具体行政行为）和社会行为（如实行人口管理、发展教育、社会保障行为等）；与此相对应的是政府的经济职能，行政职能和社会职能。政府这三种性质的行为并非是孤立存在的，以行政机关对从事不正当竞争的市场主体吊销营业执照为例，在行政机关作出该行政处罚（行政职能）背后隐藏的是政府出于对维护整个市场秩序和整个社会公平利益的考虑，这些正是经济法保障国家权力适度干预经济（经济职能）的应有之意，是政府行政行为和经济行为的综合体现。政府的行政职能的行使是以其经济职能的行使为前提的，同时也是对经济职能实现的一种程序上的肯定。

由此看来，与政府在早期单靠民法对市场经济主体行为进行规范时的“守夜人”角色不同的是：政府在经济法意义上体现的更多的其“服务性”的经济职能，是作为为经济发展创造良好的市场竞争环境和为政府做出具体行政行为提供合理性依据的“服务型”政府而存在的。尽管 “行政法对行政主体中的人和经济法对经济管理部门中的人的要求应该是一致的，即均应为‘公务人’”。[6]但是政府在经济法中扮演的是服务于整个社会经济的公平协调发展“公务人”角色，而政府在行政法中所担任的“公务人”角色却仅仅是为了管理社会事务的需要。

四、政府角色定位的宪法学、经济法学分析

无论是历史上卢梭的“社会契约论”、美国的《独立宣言》以及法国的《人权宣言》，还是现代资本主义国家和社会主义国家的宪法无不确认和体现了人民主权原则。以我国宪法规定为例：“国家的一切权力属于人民”;“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”;“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”;“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。这些都说明在社会生活中人们为了维护自己的自由和平等，通过订立契约的形式，让渡出自己的一部分权利，组成国家和政府，由政府来代替人们行使公共权力，维护社会秩序。所以，政府的一切权力来自于人民，而政府也只有致力于服务于社会，对选民负责的宗旨才能获得长久的生命力，否则，人民就可以并且能够选举新的政府取而代之。

鉴于政府是由人们授权而产生的，因此应将政府的角色定位于“服务型”为宜。有人将中国政府的角色定位为“有限政府”。[7]有限政府不能说是对政府角色定位的准确表述，而仅仅是从政府权力行使的范围上对政府所作的限制，因为我们通常所说的定位是相对于另外一个参照物而言的，那么政府角色的定位只能相对于与其对应的市场（主体）而言。目前来说，政府相对于市场是作为服务于市场的角色出现的，建立社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标，国家的一切社会经济活动，政府的各项经济职能都必须围绕发展经济这个目标来开展，因此政府的行为也必须致力于服务于市场经济建设这个核心，为经济和社会的协调稳定发展创造良好环境。     

从发展市场经济看,今后政府从过去的“无所不能”更多地向社会提供“公共服务”满足社会的公共需要的转变，无疑是将政府从一个高高在上，不可一世的统治者，沦落为一个为社会经济协调稳定发展服务的“仆人”。但我们还应该认识到，服务型的政府并不意味着政府没有任何权力，完全听从市场的摆布，政府是由人民权利的让渡而产生的的原因，决定了政府享有一定的管理社会经济事务的权力，这种权力的行使是通过宪法法律的形式得以保障的。然而“一个被授予权力的人,总是面临着滥用权力的诱惑,面临着逾越正义与道德界线的诱惑”。[8]既然政府手中握有权力，那么它就不甘心充当“服务者”的角色，就会存在权利扩张的倾向和滥用权力的危险。孟德斯鸠在揭示权力的扩张性时指出:“越是有权力,就越是拼命想取得权力;正是因为他有了许多,所以要求占有一切”，“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[9]

因此，对于政府角色的定位，经济法一方面应该确认并主张建立服务型的政府：利用政府对市场竞争行为的规制；积极参与社会重要项目的投资建设；制定经济政策，运用价格、税收等宏观调控的手段对市场经济进行调节；同时政府还应该出于对弱势群体的保护而建立健全社会保障体系，从而达到经济法实现公平、正义的立法宗旨；另一方面，对于政府权力的扩张，我们也同样需要通过经济法律的形式加以约束和禁止，目的同样是为了实现社会经济的协调稳定发展，这也同样体现了经济法的公平、正义的价值理念。

五、如何保证“服务型政府”经济职能发挥的界限

对于政府的经济职能前文已有所涉及，在此不做赘述。然而如何保证政府在从事服务性经济行为时不会因滥用职权而“越位”、“错位”，侵害到社会公众的利益，以及政府作出违法行为之后应该承担什么样的责任也是经济法所密切关注的东西。

（一）   积极推进依法行政

要实现服务型政府法律角色的转换，必须加强经济法制建设，积极推行依法行政，将政府干预市场经济活动的主要领域和主要环节都纳入经济法体系。因此，一方面作为政府而言，要树立依法行政意识，杜绝以言代法、以权代法和用行政命令干预具体执法的不规范行为，防止行政权力对资源配置的不合法干预，自觉自愿地把自身行为置于法律约束之下；另一方面，我们要为政府依法干预市场经济活动创造良好的外部法制环境，针对我国经济法体系不健全的缺陷，我们要尽快制定垄断法，完善反不正当竞争法，填补宏观经济调控法在某些方面仍然存在的空白。

“没有牙齿的老虎无法成为百兽之王”，“经济法律要真正有刚性、有力量也必须以法律责任做后盾”，“如果滥用经济行政权的法律责任长期无法到位，那么中国走向经济法治的主要障碍将会是政府而非企业”。[10]因此，要实现政府由“仲裁者”“管理者”的角色向“服务者”“公仆”的角色的转换，就必须对政府在行使经济职权过程中的违法违纪行为追究法律责任，政府承担法律责任的形式主要是民事责任、行政责任和刑事责任，这三种责任是并行不悖的。同时，鉴于政府所处的特殊社会地位，在现阶段政府的公仆意识尚未普遍建立的情况下，出于对利益相对人的保护，对政府责任的承担应适用无过错责任原则，正所谓“惩恶之最好的扬善”。

（二）完善政务公开制度

    现实生活中，政府行政机关的工作和生活一般不为外界所知晓，因此政府行为存在“暗箱操作”的可能性极大，政府在行使其经济职能时“明修栈道，暗渡船舱”的现象比比皆是，政府的这种“拉大旗作虎皮”，“中饱私囊”的行为严重阻碍了社会经济的发展，人民为此怨声载道，政府形象一落千丈，有违做人民公仆的初衷。

“ 阳光是最好的防腐剂，灯泡是最有效的警察。没有监督或监督流于形式的经济行政权必然产生腐败”。[11]然而，我们要实施确保政府经济行为廉洁，提高政府经济行为透明度的“阳光工程”，就必需打破目前政府政务公开工作中“发通告，作决定”的做法，而应该让政府及时、全面、真实地向社会披露除国家秘密以外的，经济行政机关的职责范围、办事权限、依据、程序和办事期限；政府机关及其工作人员的各项收入和开支情况；政府采购和重大投资项目的招标等政府经济行政行为。

完善政务公开制度，除要求政府以身作则，自觉实施政务公开措施以外，还应该切实加强和保护社会主体的知情权，对此知情权政府必须予以尊重，并提供方便和条件。另外，由于政府的权力来自人民的授予，因此切实加大权力机关的监督力度，克服权力机关在经济法律监督机制中的监督权虚置现象，对于保证政府行使经济权力的合法性，防止政府权力异化也会起到一定的抑制作用。

（三）   加大思想教育力度

“人无信不立,政无信不威”。诚信是“立人之道”和“立政之本”。在经济转轨时期，单纯的法律约束和制度约束是不够的,尤其需要道德和信用的支撑。因此，还要大力贯彻以德治国方略,弘扬政务文化建设，实施诚实守信的道德教育，把坚定诚信信念、树立诚信支柱、坚守诚信信仰、弘扬诚信精神作为公务员长期教育的核心内容和鲜明主线贯彻始终。[12]因此，建立诚信政府,既是法制社会对一个政府最起码的要求,也是建立市场经济的基本前提。

政府和政治制度从来就是从属的东西,而社会经济关系领域才是决定性的因素。政府的政务服务,首先体现在为发展生产力以使人民获得更多经济利益方面的服务。政府应立足于市场经济,服务于市场经济,彻底改变计划经济体制和“人治”观念下传统的管理方式和工作方法,实现由行政独断集权到民主决策,由过度管制到有效服务的转变。集权和管制不仅导致严重的经济扭曲,而且还会导致利用“权力寻租”所产生的各种腐败,由于过分干预而产生的干群摩擦及由于决策失误而导致的资源浪费。“最好的政府,最大的服务”,应当成为各级政府追求的共同目标。[13]

    六、总结

市场经济体制下，建立服务型政府是实行宪政制度国家的必然选择。服务型政府的建立，有助于政府利用手中的人民赋予的权力，集中全社会的信息、资源和力量发展社会主义市场经济。我们通常说市场是一柄“双刃剑”，利用的好可以使社会资源得到优化配置，利用不好将会对经济产生极大的破坏作用。而政府的作用也同样如此，对此我们只有彻底摒弃官本位的思想和“人治”观念，完善政务公开制度，切实加强法制建设，把政府干预社会经济的各项活动都纳入经济法调整的范围，才能实现政府角色的真正转换，为社会经济协调稳定发展创造良好的环境，从而实现经济法实质性公平、正义的立法宗旨。