早在1872年，恩格斯在《论住宅问题》中即深入剖析了欧洲工业化进程中土地资源和房屋供给的矛盾和冲突。 历史往往有惊人的相似，100多年后的今天，中国的工业化和城市化进程面临相似的路径和困境。
上个世纪90年代末，我国房地产市场引进西方金融按揭制度的同时，也引进了这样一个故事：两位老太太相遇在天堂的门口，中国老太太说，我积攒了一辈子，临死前终于住上了自己买的房子；美国老太太说，我20岁就住上了自己买的房子，但临死前终于把债还请了。虽然她们表达了完全不同的生活态度和消费方式，但住房或者因为住房的债务却都成为她们一辈子的牵挂和负担，由此可见住房之于我们每个人生存的价值和意义。事实上，当我们衡量一个国家或地区的财富多寡以及是否公平分享时，人民大众的住房水平是一个非常直观的标志。“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”不仅是古代仁人智士的道德理想，更是当今和谐社会的基本主题。

一、住房的生存权意义和准公共产品性质
目前，我国城市化进程中出现的住房问题显然不是一个简单的私人消费品供给短缺、房价扭曲、开发商暴利的经济问题，正如经济学家周其仁所言：“房价已经涉及到‘众人’的利益”，而“当众人的利益和观念出现重大分歧和不一致，经济问题就有了政治含义。”  回想上个世纪80年代末90年初，手机、汽车等奢侈消费品刚刚出现的时候，生产商、经销商的投资回报率远远高于开发商，但并未引起全社会的关注和不满，相反，时下人们对追逐暴利的开发商、投机炒房的有钱人千夫所指，对政府干预政策寄予厚望，无不因住房之于老百姓生存保障的特殊含义。所谓衣食住行，住房是人们须臾不可或缺的生存依赖。住房问题具有广泛的社会性和政治性，而一个和谐的社会必须高度重视住房对于社会中低收入人群的生存权意义。
住房既是人们生存权的基本内容，显然不能简单归入私人产品的范围，而应当属于社会保障性的准公共产品。对于纯粹的私人产品，人们不仅可以通过自己的劳动以及市场自由交易行为去获取，而且完全可以在确定的权利范围（边界）内依法进行占有、使用、收益和处分；而公共产品却是市场作用有限乃至无效的领域，产品的公共性纯度越高，市场调节的作用就越小，“现实生活中出现公共产品短缺和私人产品过剩并存的结构性矛盾，即是市场失灵的典型表现。” 目前，我国城市出现商品房大量“空置”与老百姓购房难的矛盾即充分显现了房地产市场私人供给过剩与政府公共供给短缺的矛盾。一方面，住房需求和逐利动机刺激着开发商盲目开发中高档房屋并抬高房价；另一方面，由于政府怠于履行住房保障职责而使大多数中低收入阶层“望房兴叹”或成为不堪房供按揭的“房奴”。
住房的准公共产品属性决定了住房不能完全通过市场机制实现其资源配置和有效供给，而必须由政府履行部分公共职能以弥补市场失灵而形成的供求矛盾，当市场不能满足社会中低收入人群的住房需求时，政府有义务为他们提供基本的住房保障。英国是自由市场经济的典范，但在中低收入阶层的住房问题上，政府却积极干预。自1890年，英国政府已开始进行住房保障的投入，并成为住房市场最大的开发商，到1979年，由英国各级地方政府向国民提供的各种形式的公共住房占全国住房总量的三分之一，政府用于房屋建设的开支占政府开支的8%。 而香港也是通过公营房屋解决了30%以上人口的居住问题，2006－2007年度计划用于公共房屋的支出高达158亿港元，占整个特区财政支出的6%。 此外，美国的租金资助计划、新加坡的居者有其屋计划，等等，都是通过政府向中低收入或零收入人群直接供给低价商品房、廉租房、免费住房等方式解决社会的住房保障问题。

二、目前我国住房保障供给的主要政策及存在的问题
近年来，中央政府三令五申要求地方政府加大住房保障的投入，并先后推行了经济适用房、限价商品房、廉租房等政策，但由于缺乏思想层面的高度重视、制度层面的系统建设，政策的执行效果不仅收效甚微，而且带来不少负面影响。
经济适用房制度原本作为我国政府解决住房问题的重要措施，即由政府提供土地优惠，税费减免，以及限定建设标准、供应对象和销售价格，试图解决大多数中低收入家庭的住房需求，然而，事与愿违，经济适用房在很多地方已经成为一种特权性的利益资源，某些开发商享受了政府优惠，但并没有完全将优惠的利益体现在房价中，所有才出现了经济适用房并不“经济”、经济适用房小区修建游泳池、开宝马车买经济适用房的奇特景观。这些现象的出现，反映了经济适用房市场化运作与政府监管的双重失灵。经济适用房市场化运作与一般商品房开发存在很大的差异，经济适用房的开发商在自己赚钱的同时，还担负着将政府提供的土地以及税费优惠的利益转化为中低收入者的“住房福利”，但在实践中，由于政府对房屋面积、结构、销售价格、销售对象以及分配程序的控制等方面缺乏科学管理和负责任的态度，因而无法实现“住房福利”的有效转化。即使相关政策控制了房价标准，经济适用房的价格并没有达到低收入阶层的要求，只是略低于同类房屋的市场价的10%-20%，而在同类商品房价格虚高的前提下，优惠但不实惠，真正需要买房的人仍然无力购买。此外，经济适用房不“经济”的一个潜在原因仍然是腐败问题，质言之，政府提供的“优惠”利益，并不是开发商独享，而是暗中“分配”给了那些掌握特权的政府官员。对于开发商来说，这些贿赂成本却是千方百计要转嫁给买房人的，因为开发商是完全理性的经济人，他的预期利益是不可能放弃的，而政府官员因为被开发商抓住了把柄，也不得不配合开发商实现转嫁成本的种种策略，例如，认可开发商虚假的成本评估以提高房价（因为政府对经济适用房的定价通常采用开发成本加利润比例进行确定，由于利润比例是确定的，只有通过增加成本才能提高价格）；默认建筑标准的提高以吸引高收入人群的购买。
经济适用房的开发思路和操作模式遭受质疑后，一些地方政府又推出了限价商品房政策。限价商品房仍然通过开发商操作，根据大连市限价商品房的做法，政府采取“以房价定地价”的原则，在规定房子的售价和核定建筑成本后，政府再确定土地出让价，开发商的利润被控制在3%-5%，而普通商品房项目的利润却高达15%-20%。限价商品房的基准价格，原则上比同期同地段商品房市场价格低20%左右。  限价商品房体现了政府对房价的直接干预，但是，这种对房价的直接限制使开发商完全失去市场风险利润，如果政府定价太低，监督程序太严，开发商认为无利可图，将拒绝投标开发，例如，曾被视为操作比较成功的宁波市政府推行的限价商品房政策目前就陷入了被开发商冷落的尴尬，在政策实行2年后，2005年年底投放的3000－4000户套限价商品房项目的投标企业中，再也没有上一批开发商的身影。 此外，一次性预先定价也缺乏科学性，因为房屋开发周期都是以年计算，期间的融资成本、建筑材料和劳动力成本等等都具有变动和不确定因素。
也有一些中小城市停止经济适用房、限价商品房等运作模式，而改为直接对低收入家庭实行购房补贴，即是由“补砖头变为补人头”，例如，2005年11月，山东省日照市政府将计划用作经济适用房的建设用地公开拍卖，将拍卖所得以及政府减免的税费作为补贴基金，按照每户5·2万元的标准，每年动态确定发放户数，并通过公开摇奖方式发放给符合条件的低收入家庭。 且不说这种摇奖方式的戏剧性与住房福利的严肃性极不协调，或许，在中国目前政府资源垄断、政府官员缺乏监督、开发商道德责任有限的环境下，“补人头”对于住房福利的分配可能是相对公平、合理的选择。但是，这种补贴方式显然是政府偷懒的一种做法，对于房屋供给市场而言，高中低档兼而有之的合理的住房结构仍然不能得到建立和完善。因为由于利益的驱动，开发商始终乐于修建高中档次的住房，中低档次的住房有限，许多中低收入家庭仍然买不到价廉的房屋，而对于中高档次的商品房，政府补贴费显然杯水车薪。而退一步说，就算中低收入家庭勉强购买上房屋，其房屋使用的管理等消费支出也是这类家庭无法承受之重负。
目前，廉租房的供给比之经济适用房更加不尽人意。今年4月，建设部首次通报了“70个地级以上城市没有建立廉租房制度，13个省（区）没有将廉租房制度纳入政府工作目标责任制的管理，122个地级以上城市没有建立严格的申请审批程序”的问题。 由于廉租房建设需要政府长期持续的投入，而且没有直接出让土地的收益，地方政府为了短期GDP的增长，想方设法逃避这种只投入没收入的福利性住房的供给责任。即使个别地方政府修建了廉租房，往往地势偏远，交通不变，使中低收入者不得不增加生活、工作的成本，难以公平分享本应当更多分享的城市基础设施的便利，更别说分享城市公园、公共社区文化等福利，由此，造成中低收入者宁愿在城市中心租高价房也不愿意在交通不便的地区租政府的廉租房，从而加剧了城市住房拥堵、供不应求的现状。
在上述政策之外，国家还试图通过直接限制私权方式间接实现某种条件下的住房保障。比较典型的例子有二，其一，2006年7月国务院关于《调整住房结构，稳定住房价格》的宏观调控政策，其中直接对开发商修建住房面积进行限制，即在开发商投资开发的商品房总量中，要求套型面积在90平方米以下的必须占总量的70%，其目的在于保障市场上有足够的符合中低收入阶层购买的房源。这种限制或许可能在短期调整市场户型结构问题，然而控制户型面积能否控制房价，能否为中低收入阶层提供价廉物美的房源，仍然大有疑虑。且不说这一措施涉嫌干涉了企业的经营自主权，单就其操作性而言在实践中也将大打折扣，例如，经济学家周其仁认为，开发商可能通过增加“层高”、“少算”面积的方式规避限制，只要买房者愿意而不举报，政府如何能够或者即使能够却要雇佣多少人手查遍天下房屋？因此，干预市场不能漠视市场智慧。 
其二，最高人民法院2004年10月发布的《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第6条规定：“对被执行人及其所扶养家属生活所必须的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍卖、变卖或者抵债。”和2005年12月《关于人民法院执行设定抵押的房屋的规定》的6条：“被执行人属于低保对象且无法自行解决居住问题的，人民法院不应强制迁出。”上述规定体现了国家对市场主体之间不平衡的经济利益进行倾斜性配置和调节的思想，看起来非常符合情理，但实际上是将政府应该担当的住房保障责任转嫁给了其他市场经济主体，虽然可能在个案中实现了极少数人的住房保障问题，但其负面影响不仅可能引发道德风险、损害诚信者利益、增加交易成本、减少交易机会，而且大大降低了房屋流通的价值。由于不能被强制拍卖，无人会接受这种抵押物，事实上为这类房屋权利人设置了融资障碍，这与法律明文规定“个人房屋不能设定抵押”的经济影响和法律后果相差无几。 
综上，由于我国政府过渡注重城市化规模的速度和GDP数字效应，已经在住房结构完善以及住房保障供给领域严重缺位。无论是经济适用房、限价商品房、廉租房、住房补贴，还是其他宏观调控政策，都充分暴露了目前我国政府对于住房保障问题的解决既缺乏思想层面的重视，更缺乏制度层面建设。

三、他山之石——国外保障性住房供给方式的借鉴意义
那么，如何走出我国住房需求与供给错位之二难困境？
其实，国外对于住房矛盾的解决已有相当现成的经验。1931年，美国总统胡佛在住宅问题上就曾指出：“没有什么东西比住宅更能为谋求人们幸福和社会安定做出贡献。”由此说明美国政府对住宅问题重要性的认识。1949年美国国会通过的《全国可承受住宅法》，明确提出“让每一个美国家庭应该能够承受得起一套环境适宜的体面住宅”。在各个不同的历史时期，美国还相应出台了一系列针对低收入者的住宅倾斜政策，例如1965年修订的《国家住宅法》中有一项重要内容，就是政府对低收入家庭给予一定的住宅补助。此后，住宅补助在许多法案或计划中涉及，其中至今影响最大的，也是最有名的法案是1974年8月《住宅与社区发展》第8条的“租金资助计划”，其核心内容是保证任何家庭用于住宅的支出不应超过家庭总收入的30%。  英国政府早在1890年，就着手建立公共住房系统，并通过立法要求各级地方政府为工薪阶层建造公共住房（类似于廉租房），到1979年，公共住房达到全国住房总量的三分之一，基本完成住房保障需求。而今，英国政府又开始执行公共住房私有化改造，即“凡是公共住宅的租户，在住满两年后就有权折价购买所租用的公屋，优惠价的起点为房屋市价的30％，折价幅度依据居住期限而定，居住期限越长，折价越多，直至房价70％的上限。” 
新加坡与我国不仅存在密切的地缘关系，而且具有相同的文化传统，其政府推行的“居者有其屋”计划尤其值得借鉴。在新加坡，除了由私人房地产商提供“私宅”以外，“组屋”是政府通过“建屋发展局”为广大中低收入群体出售或出租的廉价公共住房，大致对应于我国的廉租房和经济适用房，其具体操作程序是，“建屋发展局”在国有土地上（主要是交通便利等基础设施完善地段）按计划修建中低档次的“组屋”，组屋销售价格比同地段“私宅”低50％－70％，租金价格略低于购买组屋的分期付款的价格，而组屋出售和出租的对象是社会中低收入家庭。显然，新加坡政府在住房供给方面绝不“自由放任”，而是直接参与（不仅仅是管理性介入），从而形成了特有的“计划为主，市场为辅”的住房供给体制；不仅如此，随着经济的发展和收入的增长，政府也不断提高申购标准，例如1964年的申购标准为家庭月收入1000新元，1982年为3500新元，1994年为8000新元，这一标准实际上在政府与市场之间划定了一条分水岭，标准线以下由政府承担提供住房的责任，标准线以上由市场供给并自由调节，但由于存在政府供给房屋的计划定价，也势必影响着“私宅”市场的价格，使其不至于出现房价虚高的局面。 。
由此可见，即使是完全的市场经济、土地私有制国家，政府对住房保障问题也不是袖手旁观而是直接参与。

四、居者有其屋——我国住房保障供给观念的强化和制度完善
如果说上个世纪90年代房地产市场化初期我国政府“无暇顾忌”也“无力顾及”社会的住房保障问题，那么现在应当是必须正视的时候了。正如有学者言：“在现阶段中国，住宅保障法应该不再是一种理想主义构想。首先，改革开放后，我国国力财力已经大为增强；其次，我国现在已成为世界第三大奢侈品消费大国；在此情况下，如果有人还认为，中国目前建立住宅保障法律制度只是一种理想主义的构想，那无疑是对我国社会整体良知的一种无情的嘲讽，应该是每一个有良知的中国人所不能接受的。”  然而遗憾的是我国政府当局对此尚未引起足够的重视，在2006年发布的“十一五规划”文件之“推进社会主义和谐社会建设”的内容中，居然没有把住房保障纳入“加快完善社会保障体系”的范围，这不能不说是一个重大缺失，事实上，住房是医疗、失业、工伤、生育等保障问题的基本前提，皮之不存，毛之焉附？如果一个人居无定所，四处流浪，还能奢望医疗、就业、生育的保障吗？甚至连基本的尊严都难以维持，更不说未来、家庭、后代的希望和发展了。居住条件可以不平等，居住环境可以有差异，但居住权必须是平等的，保障人民大众享有基本居住条件，是任何文明政府义不容辞的责任，“国家和社会必须动员所有的社会资源以满足社会成员的基本生活需求，充分实现公民在宪法上所享有的生存和发展权。” 目前，我国住房保障的政府缺位不仅是制度设计和操作问题，更主要是缺乏思想层面的高度重视。思想指导行动，强化我国政府对社会中低收入阶层住房保障的责任意识，无疑是制度完善的必要前提。
保障性住房不仅是社会保障的基本内容，而且对整个房地产市场的调节也具有重大影响，并可以真正起到抑制房价的作用，例如新加坡政府保障性住房供给大约占市场住房总量的一半，由于政府的计划定价并严格控制供给对象，大大缓解了市场需求，使市场提供的“私宅”不可能出现价格虚高现象，而即使“私宅”价格偏高，那也只是富有阶层的事，并不影响中低收入者的住房需求。
对于住房保障制度的建立和完善，首先需要通过法律明确中央政府和各级地方政府的具体责任，明确其担当经济适用房、廉租房开发建设、供给和管理的主体，而不能随意采取由开发商投资建设的操作模式。目前已有个别地方政府开始觉醒并有所作为，例如，2006年成都市政府成立专门的“住房储备中心”，直接承建经济适用房项目，并预先进行供给对象的登记审查工作。 从理论上说，这种操作模式将克服原来由开发商操作模式下存在的住房面积增大、供给对象泛滥等诸多弊端。
其次，应当根据政府财政收入状况，有计划有步骤地确定政府投入保障性住房的比例。有人提出我国住房供应体系应当坚持“六二二原则”，即60％通过市场化解决住房问题；20％中低收入家庭通过政府供给经济适用房和限价商品房；而20％最低收入家庭则通过政府提供廉租房解决住房问题。  然而，这样一个较低标准的比例在目前各地政府的政府规划中远未达到。以北京为例，根据今年9月30日《北京住房建设规划(2006年-2010年)》的内容，到2010年，北京城镇人口人均住房建筑面积达到30平方米左右，整个“十一五”期间，北京将新增住房建筑面积约1.23亿平方米，年均约2500万平方米；用于实物配租的廉租房建设规模约47-60万平方米、约1万套；经济适用房建设规模约1500万平方米、约21万套；而新建商品住房建设规模约9250万平方米、约90万套。 显然这样一个90：21：1的结构对于广大中低收入阶层而言，仍然只能“望房兴叹”！是否增加住房保障的财政投入，不仅关系到房地产市场的可持续发展，而且关系到中低收入者基本需求的满足并进而影响社会稳定。
第三，确定合理的分配供给原则以及科学的操作规程也是完善住房保障制度的重要环节。正如有学者担心并提出，即使由政府来统一计划开发、销售、分配经济适用房，如果没有一个公平合理的分配原则，同样难以实现其有效供给。  然而笔者认为，两害相权取其轻，政府统一计划开发、销售、管理的模式相较于过去，仍然利大于弊，政府责任意识既已觉醒，需要的只是如何完善相关法律和政策性规范；如何对经济适用房开发数量、标准、以及供给对象等技术问题进行科学的定性、定量分析；不仅如此，还应当对可能出现的权力寻组和腐败建立相应的警示和处罚规则。
总之，我们应当尽早颁布《住宅保障法》，明确政府的责任和义务，确定保障性住房的供给原则和操作规则，使我们每一位国民分享与社会发展水平相适应的住房权利，分享改革发展和社会进步的文明成果。最后，让我们倾听100多年前资本主义历史的足音：“我们毫不犹豫地断定，在大城市中，百分之九十以至更多的居民都没有可以成为私产的住所，这个事实对于我们这个备受赞扬的世纪的全部文明的嘲弄是再可怕不过的了。道德生活和家庭生活的真正结合点，即人们的家园，正在被社会旋风卷走……我们在这一方面比野蛮人还低下得多。原始人有自己的洞穴，澳洲人有自己的土屋，印地安人有他们自己的家园——现代无产者实际上却悬在空中。” 这是的19世纪法国小资产阶级思想家蒲鲁东对资产阶级民主政府的道德说教，虽然被主张革命的恩格斯所鄙视，但对于我们今天的历史现状却仍然具有警示的寓意。

文章出处：李昌麒经济法网