【摘要】社保基金是社会保障制度的物质基础，其安全与完整，关系到广大参保人员的切身利益。2006年发生的上海社保基金案，暴露出我国的社保基金存在严重的安全保障问题。本文以上海社保基金案为观察视角，检讨了我国现行的社保基金监管体制存在的问题，并在考察了其他国家的相关立法及其实践之后，对完善我国社保基金监管体制提出了完善建议。

【关键词】社保基金  监管缺失  补救

社保基金即社会保障基金，它是指根据国家立法，通过各种特定渠道建立的用于实施社会保障制度的专项资金。我国的社保基金主要包括四个部分：社会统筹基金，个人帐户基金，全国社会保障基金和补充保障基金。由企业缴费形成的社会统筹基金和个人缴费形成的个人帐户基金是我国社保基金中最重要的一部分，主要包括养老、失业、医疗、工伤和生育保险基金。全国社会保障基金，是社保基金的重要组成部分，它是指由中央财政拨入的资金、国有股减持和股权划拨的资产、经国务院批准以其他形式筹集的资金以及投资收益所形成的基金。补充保障基金是由企业和个人缴费形成的企业年金、企业补充医疗保险等。

作为老百姓的“安身立命”钱，社保基金对安全性有着强烈的要求。但近年来，社保基金被挪用、被侵吞的案件层出不穷，[1]尤其是上海出现的私人企业挪用36.5亿元养老保险基金的惊天大案，使得社保基金严重的安全保障问题暴露无疑。据统计，除上海社保基金外，1998年以来我国清理回收挤占挪用的社保基金已达到160亿元，2001年以来追缴的社保基金也已达到95亿元。不经意间，老百姓的“养命钱”在灰色的通道中蒸发，或者神秘消失，但这并非真相的全部，黑色的线条还在延伸，下一场社保基金案也许正在发生。谁来保证社保基金的安全？如何划清政府和市场间的边界，在社保基金和政府权力之间设置一道牢固的防火墙？这是摆在我们面前的一个严峻课题。

一. 我国社保基金监管体制之检讨

（一）我国现行的社保基金监管体制

我国现在实行的完全是一种政府主导型的社保基金监管体制。社保基金主要用于购买国债，或存入银行，大部分基金作为政府预算的一部分，投资风险由财政部门承担。社保基金的行政监管与投资运营没有分离开来，政府部门集各项权力于一身，从而造成信息不对称、透明度不高、基金收益率低等突出问题。这种体制的特点可以用“松监督，严管制”来概括。所谓“松监督”，是指由于社保基金监管立法的滞后，造成监管主体缺乏规范的执法依据，从而使得对社保基金的监管力度明显弱化。制度约束的缺失必然导致监管漏洞，这便为暗箱操作预留了空间。所谓“严管制”，则是指政府部门对社保基金的投资、运营以及其他市场化的行为设定了非常严格的限制政策。这种严管制的价值取向，固然有利于保证社保基金的安全，但人为割裂了社保基金与市场尤其是资本市场的关联，无疑加大了社保基金保值增值的难度。

（二）我国社保基金监管体制问题之管窥

具体而言，我国社保基金监管体制存在的主要问题在于：

其一，社保基金监管缺乏完善的法律体系和市场体系。在社保基金监管方面，我国出台了不少规范性文件，但这些规范性文件多是以“条例”、“办法”、“通知”等形式出现的，立法层次低，权威性不够，显得零散与混乱。例如，规范社保基金运作的三个主要文件，即分别于1999年7月1日发布实施的《社会保险基金财务制度》，2001年12月发布实施的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，2004年5月1日公布实施的《企业年金基金管理试行办法》，都存在着上述问题。另外，社保基金的运作与管理也需要完备的市场体系，尤其是专业性机构的参与，如基金市场运营机构、基金托管机构、各种提供中介服务的机构等。这些机构在我国的培育与塑造还需要付出更多的努力。

其二，社保基金监管过分依赖行政手段，社会监督呈现缺位状态。与其他国家主要是依靠立法来监管社保基金形成鲜明对比的是，我国主要采取的是行政手段。这种制度设计，无论是在权威性、稳定性，还是在实施的效果层面，都存在明显不足，“在行政监管过程中，还存在由于有限理性、官僚主义属性、经济人属性、垄断性等原因所导致的政府失灵，从而出现行政监管的低效率、无效率甚至负效率。”［1］(P175)更为严重的是，在监管过程中，行政权在利益的驱动下往往会发生异化，出现“权力寻租”现象。再加上我国社会监督机构的不健全和功能的弱化，使社保基金的监管失去了一个良好的渠道。

其三，社保基金管理透明度低，信息披露不充分。在政府主导型的社保基金监管体制下，社会保障部门集政策制定、保费征收、基金管理、投资运营以及争端处理等多项职能于一身，既当监管者，又充当委托人、投资人和资产管理者，角色模糊不清，政企不分，政事不分。这种政府主导的模式没有透明化的信息批露，没有市场化的监督制衡，更无受益人对于委托人的自由选择权，导致年金运营黑箱作业，效率低下，违规投资、腐败受贿也就接踵而至。以上海为例，上海是全国最大的地方官办年金中心，掌握着110亿元的巨额资金。但在2004年5月中央四部委联合发文明确中国未来年金管理的市场化方向后，上海市社保局并未从市场退出，而是继续进行着违规投资的危险游戏。在上海社保基金案中，社保基金是通过委托贷款进入房地产和股市，并委托证券公司做国债回购、协议委托理财等方式被挪用的。整个过程中，社保当局几乎没有向工薪阶层等利益相关者披露任何信息，参保人员的利益被完全漠视了，这是值得人们深思的。

其四，现行的监管体制难以保障社保基金的保值增值。以全国社会保障基金为例。2000年中国政府建立了全国社会保障基金，作为国家的长期战略储备，用于支持社会保障事业的发展。与此同时设立了全国社会保障基金理事会，负责管理运营全国社会保障基金，实现保值增值。但从这几年的运作来看，社保基金保值增值的目的并没有真正实现。如2003年，全国社保基金投资收益为34.07亿元，如果按成本价格法计算，收益率为2.71%，但当年的居民消费价格指数却同比上升了3.2%。全国社会保障基金理事会理事长项怀诚曾经表示，即使每年的收益率达到5%，2万亿元的基金，一年至少有1000亿元的收益，仍然不足以补充4亿人口的养老费用。全国社会保障基金保值增值难与《全国社会保障基金投资管理暂行办法》的相关规定也不无关系。该办法将全国社会保障基金的投资方向限定为四个方面，即存入银行、购买国债、投资企业债券和进入证券市场，其中规定银行存款和国债投资的比例不得低于50%。但无论是存款于银行还是投资于国债都难以使社保基金保值增值，甚至还有贬值的风险，一是因为银行存款利率过低，居民消费价格总水平却不断上涨，二是因为通货膨胀的因素，社保基金购买国债的回报率很低，不到2%。

总之，我国的社保基金监管体制一方面存在制度设计上的先天不足，另一方面在运营过程中也忽视了配套规定的考量。上海社保基金案的发生，给我们敲响了警钟，更为重要的是给社保基金监管体制的重构提供了契机。

二. 国外社保基金监管体制：经验及其借鉴

西方国家和一些发展中国家建立了发达与完善的社会保障制度。这些国家在实践过程中，对社保基金监管积累了不少经验。学习和借鉴国外经验有利于我们少走弯路，对健全和完善我国的社保基金监管体制不乏积极意义。

（一）国外社保基金监管体制概说

国外的社保基金监管体制按照不同标准可以分为不同类型。例如，依据监管主体，可分为集中监管和分散监管；依据监管的严厉程度，可分为审慎性监管和严格限量监管，[2]等等。下面以集中监管与分散监管为分析重点，对国外社保基金监管体制作一考察。

1. 集中监管。所谓集中监管是指“一国政府在构建社保基金监管体系时，将监管职能赋予单一的机构，由该机构代表政府集中履行对社保基金的监管职能。”［3］(P70)实行这种体制的国家有智利、阿根廷、法国等。

集中监管的主要特点体现在监管主体是单一、专门的政府机构，如智利的社保基金监管主体是养老基金管理公司监管委员会，阿根廷是劳动与保障部，法国是养老基金控制委员会。该政府机构以保障社保基金安全并追求保值增值为目标，对社保基金进行整体上的统筹安排，并通过健全内部运作机制，来为社会提供有效的监管服务。下面以智利为例来对这种监管体制进行说明。

智利是养老金制度“私有化”的典型。1973年，皮诺切特发动军事政变上台后，在“芝加哥学派”自由主义学说影响下，于1979年推行了社会保障体制改革，建立了基金制的养老保险体制，并于1980年颁布了《养老保险法》。在养老保险领域，智利建立了以个人帐户积累为基础，以私营化管理为基本特征，强调自我积累，自我保障，经营性原则的养老保险运营机制。［4］(P34)基本养老保险基金由政府实施立法和监控，民营机构具体操作，个人帐户强制储蓄，政府承担最终风险。在基金的投资运营上，智利政府出台了严密的规定，体现出严格限量监管的理念。智利的改革不仅实现了较高的投资回报和安全性目标，也推进了经济发展和资本市场的完善。改革的结果是使私营养老保险计划迅速扩张，到1994年中期总资产已达223亿美元，占国内生产总值的比例为43%。［5］(P3)一般认为，智利养老保险制度改革的成功之处在于：在养老基金管理领域成功引入了市场机制的运作模式。世界银行认为，智利的经验证明了养老基金的市场化和公司化管理，比集中管理能够获得更高的回报率，因为它们具备了竞争的性质，并且是由市场机制进行有关资源配置的。［6］(P218-219)

虽然智利的养老金制度改革取得了巨大成功，并形成了所谓的“智利模式”，但其并非完美无缺。事实上，智利在改革过程中也遇到了不少困难，主要体现为资金过于分散，不利于管理。另外，也有学者对智利的养老金私有化改革提出了质疑，认为其存在基本缺陷。［4］(P35)我们在借鉴智利的改革经验时，对其存在的问题应给予充分关注。

2. 分散监管。与集中监管相对应，分散监管则是指“一国政府在构建社保基金监管体系时，将国家对社保基金监管的职能赋予两个以上相互独立的主体，并且这些主体大多是由政府现有的经济管理部门组成。”［3］(P71)实行这种体制的国家有美国、英国等。分散监管多见于金融市场发达国家，它偏重于发挥各监管主体的专业优势，并借助先进技术来降低监管成本，确保社保基金的稳健运营。下面以美国为例来做具体分析。

美国选择分散监管不是偶然的，而是其文化观念和法律传统决定的。美国是一个典型的市场经济国家，自由主义的传统根深蒂固，政府不直接干预经济。分散监管是一种适度监管，监管主体的权力仅局限于某一经济领域，这恰好体现了政府间接管理经济的理念。另外，美国具有完善的法律体系、健全的金融市场和成熟的市场主体，这些因素可以确保社保基金在分散监管体制下能够降低风险和安全运营。

美国的社保基金监管机构包括劳工部、国内税务局、养老金收益保险公司、社会保障局、社会保障信托基金托管委员会等。这些部门有不同的监管职能，具体而言，劳工部负责全国就业人员福利的监管，国内税务局负责征收工资税并对养老金的优税、延税政策的执行情况进行监管，社会保障局负责各州失业救济管理，养老金收益保险公司负责监管养老金基金，社会保障基金托管委员会主要负责社保基金的财务监管。上个世纪90年代中期，美国联邦政府又成立了社会保障咨询委员会和定期社会保障指导委员会，前者是社会保障立法的主要咨询机构，后者则主要为社会保障信托基金托管委员会提供专业咨询。这两个机构的成立，进一步健全了美国的社保基金监管体系。近年来美国的社保基金收支良好，连年盈余，说明分散监管体制是适合美国国情的。

（二）社保基金监管的国际经验

当前，社会保障体制改革的浪潮正席卷全球。作为改革的重要内容之一，健全社保基金监管体制已经引起了国际社会的普遍关注。在经过反复的比较与鉴别之后，集中监管与分散监管两种体制在许多做法上呈现出趋同化的倾向，共同积累起社保基金监管的国际经验。

1. 强化社保基金监管的法律约束。多数国家通过立法的形式来加强对社保基金的监管，将监管行为制度化和规范化。如新西兰在2001年建立养老基金的同时通过了《养老基金法案》，法国在建立国家储备基金后，相应修改了社会保障法案。这些法律对基金的资金来源、管理架构、投资运作模式等均有明确而具体的规定。［7］(P4)再如美国1974年颁布了《雇员退休收入保障法》，这是一部关于私人养老计划与个人储蓄计划的法案。在此后的几十年中，美国根据实践需要对此法案进行不断修订，并形成了以其为基础的养老基金监管法律体系。

2. 推进社保基金从严格限量监管转向审慎性监管。在严格限量监管下，政府对社保基金投资具有明确的限制性规定，体现出强烈的政府管制色彩。而在审慎性监管模式下，政府较少干预社保基金的日常管理，主要是依靠社会中介组织来监督基金运营。当前社保基金监管正在从严格限量监管走向审慎性监管。以养老基金为例，现在养老基金进入股票市场和海外投资的规模日益扩大。1970年美国养老基金投资股票的比例为养老基金资产的41%，1997年这个数字达到了61%。养老金是美国共同基金市场的重要基金来源，并已成为美国资本市场最重要的机构投资者。

3. 引入竞争机制，提高监管的专业化水平。由于社保基金的运作是一项专业性很强的工作，国外往往将社保基金交由专门的基金投资管理机构来管理。世界银行的调查表明，由民营机构经营管理的社保基金的收益率普遍高于由政府部门经营管理的社保基金。这主要是因为民营机构在负责社保基金运营时，在投资方面受到较少限制，可以充分利用自身的专业性经验来确保社保基金赢得较高的投资回报率。另外，民营机构可以不受政府经济政策的变迁所引发的短期行为的影响。

4. 引导和扶持社保基金进入资本市场。社保基金具有保证安全与保值增值的双重需要，但两者往往难以兼顾。将社保基金存在银行或购买国债，虽然能够保证其安全，但难以发挥基金的收入分配效应、资源配置效应与宏观调控效应。社保基金进入资本市场是有一定风险，但若以此为理由禁止社保基金入市，则有因噎废食之嫌。寻求安全与保值增值之间的平衡成为监管者孜孜以求的目标。事实上，当今市场经济国家几乎都选择了资本市场，作为社保基金保值增值的主渠道，并通过一系列的制度设计，来确保社保基金的安全。

（三）对我国的启示：路径依赖[3]与政策选择

在我国社保基金监管体制存在诸多问题的背景下，学习和借鉴国际经验的必要性是不言而喻的。但问题在于：这些经验在我国实施的可行性如何？是否会产生“水土不服”的问题？例如，“智利模式”有许多值得我们学习的地方，但对于其养老金制度的私有化改革就要抱一种警惕的态度。养老金已经成为美国最重要的机构投资者，但这一状况在我国的实现还不现实，因为我国现有的制度环境还不足以确保养老金的完全市场化运作。总之，社保基金监管体制无论是整体框架的构建还是具体政策的选择都要考虑到我国的具体国情，更要考虑制度实施的效果。至于我国应该选择一个什么样的社保基金监管体制，下文将有详细论述。

三. 我国社保基金监管缺失的补救

（一）一个前提性的命题：我国社保基金监管的目标、原则和体制的明晰

明确我国社保基金监管的目标和原则是本文论证社保基金监管缺失之补救的逻辑前提，另外，从应然和实然两个层面来分析我国的社保基金监管体制也是对下文的一个理论预设。

我国社保基金监管的目标应该定位于安全与保值增值两个方面。当这两个目标发生冲突的时候，保值增值目标应该让位于安全目标，这是社保基金的特殊性使然。同时应该防止一种倾向，即过度强调安全目标而抹煞了保值增值目标，寻求二者之间的平衡才是正确选择。

关于我国社保基金监管的原则，笔者主张采取透明性原则和公平性原则。［8］(P35)前者是指社保基金监管必须建立充分透明的信息披露制度，使基金参与人、受益人和社会公众能够及时获悉基金的相关情况。后者是指社保基金监管要以维护基金投资人的利益为要旨，保障利益攸关方机会参与的公平性和权益享有的公平性。

我国目前的社保基金监管体制是一种分散监管，因为从监管主体看，劳动和社会保障部门、财政部门、审计部门、税务部门以及中国人民银行等都有相应的监管职责。应该说，分散监管这种制度设计本身并没有不当之处，问题在于行政部门对社保基金的监管权力是一种不受或者很少受制约的权力。长期以来，我国行政部门（尤其是劳动和社会保障部门）集社保基金行政管理与投资运营于一身，监管实际上变成了左手监管右手，这种状况从未得到过实质性的改变，这才是我国社保基金案层出不穷的根源所在。因此完善我国监管体制的根本出路在于通过立法的方式为行政部门的监管权力设定一个边界，将社保基金的行政管理和投资运营分开，这种观点也是本文论证的重心。

（二）我国社保基金监管缺失之补救的具体对策

1. 完善社保基金监管立法，加大执法力度

前文提及，我国目前规范社保基金运营与监管的三个规范性文件，分别是《社会保险基金财务制度》、《全国社会保障基金投资管理暂行办法》与《企业年金基金管理试行办法》。这三个规范性文件的共同特点是效力层级低，权威性不够，而且滞后性明显。以《全国社会保障基金投资管理暂行办法》为例，该办法对全国社保基金的定性忽视了战略储备性质，[4]筹资目标不明确，资金来源不稳定。目前，全国社保基金的资金来源包括财政预算拨款、国有股减持收入、彩票收益收入和投资收益，其中中央财政拨款占了绝大多数。资金来源渠道的狭窄，不利于全国社保基金的做大做强，不利于其社会功能的发挥。另外，该办法严格限定了全国社保基金的投资范围，[5]不利于分散风险和提高收益。

为了克服前述问题，立法者需要考虑尽快制定一部较高法律层级的行政法规或法律，对社保基金的性质、资金来源、投资运营、监管者权力边界、纠纷解决机制尤其是法律责任等问题作出明确界定。社保基金监管法的出台，是对法律缺位的弥补，必将对完善我国的社保基金监管体系产生深远影响。当然，法律制定后能否很好地实施是另一个值得关注的问题。毕竟，在我国目前这种有法不依、执法不严普遍存在的情况下，强化执法有着更深刻的意义。至于如何实施社保基金监管法，是一个非常宏大的命题，本文无意展开，在此仅以法律责任这个视角稍作论述。

社保基金作为老百姓“安身立命”钱之属性，决定了必须强化监管者与违法者[6]的法律责任。上海社保基金案发生之前，我国一些地方出现的违规挪用社保基金的现象并不鲜见，但据笔者掌握的资料看，对行为人的处罚普遍较轻，多以行政处罚终结，追究刑事责任者寥寥无几。[7]社保基金的违规操作与挪作他用，隐含着巨大风险，潜伏着严重后果，因而强化法律责任就显得异常重要。对于监管者而言，必须重塑其监管者角色，独立行使监管职责，尽一个善良管理人的谨慎与勤勉义务。对于违法者来说，必须构建一套严格的法律责任体系，使其为自己的行为付出沉重代价，充分发挥法律的威慑、惩罚与教育功能。

2. 确立市场化的社保基金运作模式

我国社保基金监管体制属于典型的政府主导型，政府社保部门既充当监管者，同时又是委托人、投资人和资产管理者，角色严重错位，不能实现监督制衡。这种做法与当今世界多数国家引入竞争机制，由商业机构进行运作的市场化模式显得格格不入。调整的大致思路是：在社保基金监管体系中引入竞争机制，由市场化的民营机构负责营运和投资，政府制定政策，明确规则，对基金运作实施有效监管。

为了确保社保基金的安全性，必须强化社保基金运营机构的内部监控机制和中介机构监督机制。在该机构内部，要建立互相监督与相互制约的法人治理结构和权责明确的决策系统。针对社保基金的重大投资项目，要组织有关专家进行科学的可行性论证。在该机构外部，要通过审计师、精算师、资产评估机构、风险评级机构等市场中介组织实施监管，最大限度地保障社保基金的正常运行。

应当看到，我国的社保基金在市场化运作方面已经迈出了至关重要的一步。2004年，劳动与社会保障部颁布了《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》，确立了企业年金运营采用信托模式的基本框架。2005年，劳动和社会保障部又颁布了《企业年金基金管理运营机构资格认定办法》，对企业年金运营主体做出了严格限定。这一规定的实质，是让基金、券商、信托公司、保险公司、银行等市场化机构，在经过特定的认定程序后，成为企业年金运营的主角。

3. 调整和健全行政部门的监管职能

首先，在现行的财政预算体系中设立专门的社会保障预算，将社保基金全部纳入社会保障预算，统一核算，统一管理。为了保证社保基金不被挪用，应当严禁社会保障预算资金弥补其他财政资金的赤字，这样做可以有效防止政府官员滥用行政权力对社保基金进行非公共化的恣意调用，以保证社保基金的有效控制。同时也有利于促使政府制定可持续发展的社会保障战略，提高社保基金使用效率，以实现公共利益的最大化。［2］(P304)值得关注的是，2006年10月30日，上海市出台了《上海市社会保险基金财务管理办法》。该《办法》对基金预决算、基金筹集和支付、基金结余、银行开户管理、基金监督与检查等均做出了严格的规定，并明确将基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。上海市的这一做法为社保基金的监管提供了新的思路，具有很强的现实意义。

其次，整合行政部门的监管职能，建立一个强有力和独立的社保基金监管委员会。其成员由劳动和社会保障部、财政部、全国社会保障基金理事会、证监会、银监会、保监会等部门的人员组成，并可以吸收企业和个人代表共同参与，负责对社保基金进行全面监管。其主要职责是制定社保基金投资策略和监管办法，全面监督社保基金运营管理，审批社保基金管理公司的运营资格等。社保基金监管委员会部分剥离了其他行政部门的监管职能，并在整合行政部门监管职能的基础上形成了一个监管协调机制，从而可以提高行政监管的有效性。

4. 完善社保基金监管的信息披露制度

管理透明度低，信息披露不充分是我国社保基金监管存在的重要问题之一。在一个信息披露不充分的制度下，内幕交易与暗箱操作必然产生，因此完善社保基金监管制度，必须构建高度透明的管理体制和健全的信息披露制度。

首先，要建立强制性的信息披露制度，确保信息披露内容的真实性、准确性和完整性。现行《企业年金基金管理试行办法》只规定了信息披露内容的“真实性和完整性”要求，但未规定“准确性”要求，在今后立法中有必要进一步完善。

其次，在社保基金财务会计报告和管理报告中，必须提供注册精算师的精算报告和意见书。[8]这是保证信息披露内容真实性、准确性和完整性的重要途径，当然，精算报告和意见书真正发挥作用，还离不开精算师忠实义务和谨慎义务的履行。法律必须明确规定注册精算师的职责，使其在出具精算报告和意见书时，能够依据自身的技能和经验作出独立的判断。

最后，赋予社保基金所有人知情权与监督权。我国社保基金长期处于社保部门的封闭运作之中，作为所有人的老百姓无从知晓基金的来源、运作、增值等状况，这本身就是一个不合理的状态。所有人理应有权获悉自己财产运营的状态，管理者有义务向社会公众披露信息。而且，这种信息披露，也是对社保基金使用事前监督的一个经常而有效的方式。另外，对于社保基金的发放、收支结余等情况，应当以一定的方式接受老百姓经常性的监督。“阳光是最好的防腐剂”，社保基金的运营只有走向公众，走向阳光，保持高度透明的状态，才能不被扭曲和异化。

5. 引导社保基金进入资本市场，实现基金监管与保值增值的良性互动

众所周知，我国目前的社保基金主要是存入银行或购买国债，只有一小部分投资于股市，这严重影响了社保基金的保值增值。有资料显示，我国的社保基金正以每年10%—15%的速度贬值，而且资金缺口越来越大。为摆脱这一困境，需要为社保基金寻找新的投资渠道。依笔者之见，加快社保基金入市步伐，从资本市场中获取较高的收益是解决这一问题的根本出路。在此，有几个问题需要探讨。

其一，我国社保基金进入资本市场的可行性分析。首先，我国资本市场的投资环境得到了很大改善。经过多年来的发展，我国资本市场发展的规模、速度和质量有了较大的提升，投资渠道和投资工具向多元化发展，配套的制度建设也稳步推进。尤其是近年来，资本市场良性发展的势头更加明显。伴随着新《公司法》和《证券法》的实施，一个更加健全的资本市场必将形成，这为社保基金的进入提供了难得的机遇。其次，社保基金进入资本市场得到了政策支持。十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出要“扩大直接融资，完善资本市场结构”，为社保基金进入资本市场提供了方向性指引。2006年6月发布的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》鼓励保险资金“根据国民经济发展的要求，不断拓宽保险资金运用的渠道和范围，充分发挥保险资金长期化和稳定化的优势，为国民经济建设提供资金支持。”

其二，社保基金进入资本市场的效应。关于社保基金入市的意义，学界多有论述。如有人认为社保基金对资本市场起着“稳定器”和“指示器”的作用，［9］(P80)也有人认为社保基金入市有利于实现社保基金的保值增值，有利于促进金融立法和监管的建立和完善，有利于推动金融创新。［10］(P49)本文仅从机构投资者这一角度出发，来分析社保基金进入资本市场的效应。

我国的资本市场多因投机性强、市场不稳定而遭到人们的抨击和批判，“投机市”、“政策市”等的称谓反映了人们的忧虑与困惑。造成这种现象的原因很多，如法律制度不完善，信息披露不规范，上市公司质量差等，但笔者认为主要原因是我国资本市场缺乏大量的机构投资者。机构投资者秉持长期投资理念，不追逐短期利益，其投资具有稳定的预期。如果机构投资者大量进入资本市场，必然会担当起改善市场结构，稳定股市的重任。然而，在我国现在的资本市场结构中，机构投资者在帐户个数上只占0.37%，持股市值只占10.6%，正因如此，才会出现大户人为操纵，散户盲目跟风的现象，从而加剧了资本市场的投机性和不稳定性。正是在这个背景下，社保基金作为机构投资者进入资本市场的价值才更加突出。据世界银行估计，到2030年，我国的社保基金将达到1.8万亿美元，［11］(P53)这一巨额资金的入市将会对我国的资本市场产生重要影响并会成为稳定市场的核心力量。

其三，社保基金监管与保值增值实现良性互动的条件。风险与收益是一对永恒的矛盾，在资本市场语境下寻求社保基金监管与保值增值的平衡点应该成为制度设计者的考量基点。实现社保基金监管与保值增值的良性互动，至少需要在以下两个方面有所作为：一是要大力培育高效率的社保基金经营管理机构，形成一个成熟的托管人市场。由专业性的基金管理公司来负责社保基金在资本市场的运作，可以充分发挥其专业优势，规避风险，提高收益。二是要加强社保基金投资的风险防范。社保基金对安全性的强烈诉求，决定了对风险要严格防范，因此应该选择风险相对较低而收益相对较高的投资品种，比如开放式基金。另外，为规避投资风险，还要适时推出股票期权、期货等衍生性金融工具，在条件成熟的时候，还应通过QDII等制度安排，在可控前提下允许和鼓励社保基金进行国际投资。[9]国际投资有利于优化社保基金的投资组合，也是提高我国社保基金自身投资管理能力及其国际竞争力的必然要求。

结语：社保基金——谁也不能动的“奶酪”

社保基金作为老百姓“养命钱”的属性，决定了保持其安全和完整是一个民生问题。社保基金被侵吞或挪用，轻者会动摇社会公众对政府的信心，重者会引起民愤，引发社会动荡，所以对此千万不能掉以轻心。当前，针对社保基金的反腐败问题固然重要，但健全监管体制才是解决问题的根本之道。上海社保基金案的发生，给了人们太多的启示，但从该案中反思我国的社保基金监管体制之弊端并寻求解决方案才是最值得人们思考的，因为今天的教训就是明天的财富。

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   Supervision and Abuse: the Absence and Remedy of Social Security Fund of Our Country

                               Feng Guo   Li An-an

                 (Law School , Wuhan University , Wuhan , Hubei , 430072)

Abstract: The social security fund is the material base of social security system, the safety and integrity of which is concerned about private interest of the massive participants. The 2006 social security case in Shanghai revealed the serious safety problem in our country’s social security fund. The present article takes above as the viewing angle, reviewing the existent problems in current supervision system of social security fund in our country, offers some proposals on perfecting, supervision system of social security fund in our country.

Key words: the social security fund   the absence of supervision   remedy