摘 要：与公共财政相适应，预算在凸显其“公共性”的同时，更多地表现出“权力性”。践行民主财政，实现人民对政府的控制，是现代预算制度的必然要求。公共预算必须认真对待权力，正因为如此，预算作用的发挥与一国权力架构息息相关。不过，预算法侧重于相对微观的程序控制，其技术性超过政治性，难以承担制约权力的全部重任。虽然中国预算改革进展多年，成绩显著，但是，其所赖以发挥作用的权力体制并未理顺，因此，只能谨慎评估中国预算改革的进步空间。而对于预算法的修改，更应该认识到其有所能，有所不能，不宜对其寄予太高的期望值。

关键词：公共财政; 公共预算; 权力控制; 民主财政; 预算法修改               

一、公共财政的权力性与预算之定位

在一个国家走向现代化的进程中，公共财政、市场经济、民主政治是一系列相互嵌套的制度选择。相比于家计财政、国家财政，公共财政突出了财政的“公共性”。在收入端，财政收入面向全民课赋，“聚众人之财”；在支出端，财政支出用于执行公共职能，满足公共需要，“办众人之事”。^[1]从行为和操作上，公共财政借助一个公共性的财政运行机制，使公共财源得以配置、总量和结构得以有效安排，公共性目标也因此得以实现。而这种所谓“公共性”的机制，其实就是一种财政民主决定机制，也可以说是一种权力制约机制，财政收入和支出都要体现对人民主权的遵从和尊重。

公共财政彰显了保障人民权利、限制政府权力的禀赋，从另一个层面展示了宪政的品格。确实，在世界宪政发展的历史中，公共财政起到至为重要的作用，英国、美国、法国的宪政经验充分印证了这一点。可以说，对财政权力的控制程度和运用能力，直接决定一国的民主法治和宪政水平。^[2]事实上，财政是庶政之母，是一切政权运作的物质基础。财政收入源于人民缴纳的税费，直接关乎人民的财产和自由。财政支出影响公共福利，与国家权力分配息息相关，也决定着国家存在的目的和意义。因此，公共财政所谓的“公共性”，固然与财政收支的范围和结构有关，但更重要的是“谁”以“何种方式”决定财政。如果财政取之于劳工阶层，但主要用之于特权阶层，这样的财政当然不是公共财政。但是，一个不受人民制约的政府，即便财政收入向民众有所倾斜，也不见得符合公共财政的要求。

中国自1994年确立市场经济体制以来，便开始推动与其相适应的财政体制改革。1998年12月，全国财政工作会议做出了构建中国公共财政基本框架的战略决定。2003年10月，中共十六届三中全会又决定，在建成公共财政初步框架基础上，健全和完善公共财政体制，并提出要健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任。[1]2007年10月，中共十七大提出，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。[2]透过公共财政改革的路线图可以发现，中国公共财政改革分三个方面逐步推进：在财政基本体制领域，完善中央地方分权和财政转移支付；在财政收支领域，推进税收改革，优化财政支出，推行民生财政；在财政管理领域，加强预算管理和监督。这些改革扭转了生产建设性财政少消费、广积累的缺陷，广大人民开始分享改革发展的成果，财政管理的效率及规范化程度也大大提高。

但不无遗憾的是，中国公共财政改革仅着眼于经济层面，尤其表现为优化财政支出结构、推行民生财政上，而忽视了公共财政的政治属性，淡化了其法治属性和保障，湮灭了其权力约束功能及宪政品格。迄今为止，中国公共财政的法治化程度仍然很低。大到财政体制法、税收基本法，小至转移支付法、国债法、规费法等，目前仍尚付阙如。此外，税法的规范性效力级次低、法治化程度严重不足，而预算法更是形同虚设，没有发挥应有的作用。政府主导下的公共财政体制改革，意在建立与市场经济相适应的财政体制，出发点和初衷当然极其美好，但是，如果缺乏法治化建设，缺乏对自身权力的约束，改革实践极易变形和走样，最终导向权力滥用和腐败。而要解决这一问题，必须借助于公共财政的运行机制，凸显其核心理念，充分发挥财政预算的权力制约职能。

从形式上看，预算只是政府的财政收入计划，是政府行为和职能的事先计划和安排。但是，由于预算和决算都需经代议制机关批准，预算执行要接受代议制机关的监督，并可追究政府违反预算收支的法律责任，代议制机关实际上决定政府的具体职能，以及行使职能的方式、范围和方向，决定政府的各项工作是否能获得相应的经费支持，同时监督经费的使用是否达到目的、有无浪费，等等。可见，预算不是简单的数字游戏，而是控制和约束政府的工具、方法和技术。正如学者所言，“概一国之法治,莫重于规范国家权力的运作，限权之关键,首当是对国家财权的掌控，而控财之要义,则在于支配‘国家钱包’的预算。”^[3](p.360)

由于我国对公共财政的定位偏差，预算的作用并没有得到足够重视。形式上，预算必须经过同级人民代表大会的审批，但是，由于人民代表大会的会期短，事务多，而人大代表事前又无法接触预算草案，特别是由于预算编制过于粗糙，人大代表缺乏财经专业能力，预算审批的过程往往就是走过场，通过预算控制政府权力的愿望也随之落空。更纠结的问题是，按照现在的党委领导体制，预算草案在提交人民代表大会之前，必然经过同级党委的批准。受党委领导的人民代表大会如何去审批经过党委批准的预算，这是我们必须深入思考的问题。而实践中，预算草案经党委决定后，人大在审批环节的作用甚微，预算审批几近形同虚化。此外，目前人大代表的官员比例过高，且全部实行兼职，对其有效行使审批权也会有重大影响。尽管自进入新千年以来，预算改革的步伐逐渐加快，特别是地方预算改革亮点纷呈，但是就整体而言，预算在控制和约束权力的作用远没有发挥出来，预算所蕴含的宪政品质没有得到应有的彰显，认真对待权力仍然是公共预算的第一要务。

 二、权力自我约束与财政民主决定：中国预算改革的一体两面

虽然中国财政改革忽视了预算的法治属性，淡化了其宪政品格，但并不是说，财政权力完全失控，不受任何约束。实际上，中国共产党基于自己的执政理念，无论是从树立自身合法性的角度，还是从督促政府改善自身形象的目的考虑，财政权力的自我约束客观存在，且的确发挥了积极向上的作用。其具体体现是，政府强化内部管理，加强财政的统一性建设，提升财政的规范化程度。另一方面，随着人民代表大会制度的完善，其代议制性质体现得更加明显，人民代表也更能代表人民的利益和意志。在这种情势下，人民代表大会对预算的控制日趋强化，财政民主主义在中国也日益有了实现的空间。其具体体现是，各级人民代表大会及其常务委员会逐渐强化预算控制，对预算编制、审批和执行都提出了新的要求，预算监督的力度也前所未有。在这两种因素的交互影响下，中国的预算改革正逐步向前推进，走出了一条富有中国特色的道路。

新中国在成立之初，为加强对财政资金的规范管理，政府即建立了财政预算制度。不过，在1995年1月1日《预算法》生效之前，并没有任何法律规范预算行为，预算规则都是由政府制定的。例如，1991年的《国家预算管理条例》就是由国务院制定的。这本身反映出政府对预算权力的自我约束。此外，国有资本经营预算在建立之初，也完全属于政府的内部管理行为，没有法律对此提出明确要求。只是在《企业国有资产法》生效之后，上述预算才成为了法定形式。社会保障基金预算虽然没有全国性的方案，但地方政府也早就在试点和实验。[3]此外，1996年财政部推行政府性基金预算时，一开始并不需要报送人大审批，稍后才逐步纳入人大审批。^[4](p.134)可见，政府在预算改革方面一直走在立法之先。

1998年中央提出建立公共财政体制以后，预算管理改革驶入快车道，一系列改革措施纷纷亮相，如2000年部门预算制度改革、2001年国库集中支付制度改革、2001年收支两条线管理改革、2007年政府收入分类改革、2008年政府预算信息公开改革等。部门预算制度要求各部门将所有收支纳入到预算，体现了预算的完整性和统一性。国库集中支付制度有利于库款的统一调度，避免了单位挤占、挪用和截留财政资金。而通过收支两条线改革，实行收缴分离、收支分离，强化了对预算外资金的监管。至于政府收支分类改革，其核心是对政府收入进行统一分类、建立新的政府支出功能分类体系和支出经济分类体系。这些都属于政府权力自我约束的类型。

特别值得一提的是，自2008年以来，随着《政府信息公开条例》颁布实施，预算信息公开不断向纵深发展。2010年，共有74家中央部门向社会公开了部门预算收支总表和财政拨款支出预算表，18个省份的财政厅向社会公开了公共财政预算和政府性基金预算表，云南、重庆等12个省份按月度或季度公开了预算执行情况。[4]在此基础上，财政部出台了《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》，预算信息公开进入制度化阶段。2011年3月8日，财政部公开承诺，要推动各个部门公开“三公”经费，让公众有机会监督公车消费、公开招待和因公出国。[5]2011年5月4日，国务院召开常务会议，要求地方政府及其有关部门要比照中央财政做法，公开经同级人大或其常委会审查批准的政府财政总预算和总决算，并做好部门预算、“三公”经费等公开工作。[6]政府将自己的财政收支公诸于众，暴晒在公众的视野下，是政府强化社会监督的重大举措，也是中国现实背景下权力自我约束的又一例证。

以上展现了我国公共预算的改革历程。这些改革没有立法的规定，没有人大的授权，完全是政府内部的自主创新。尽管在这个过程中，执政党的推动作用不可忽视，社会舆论的压力也客观存在，但是，政府自我约束的勇气仍然可嘉，效果也十分明显。通过这些改革，乱收费、预算外资金日益萎缩，政府浪费、腐败之风有所遏制，预算信息日益公开，财政透明度渐次提高。更为重要的是，这些成果为进一步改革奠定了基础，为实现人民通过预算对财政的控制，从制度上、观念上和技术上提供了契机。

从另一方面看，政府权力之所以能够自我约束，并非完全是出于自省，常常也是基于外在的压力，包括改善执政基础、回应舆论需求、增强政治合法性，等等。在此过程中，立法机关的推动是一个不可忽视的因素。例如，1999年，全国人大常委会就对中央推行部门预算推出了明确的要求。2007年，《各级人民代表大会常务委员会监督法》的实施，自然会对政府预算改革产生新的触动。此外，政府每年的工作报告需经人大审批，更会在无形中对政府产生压力。所以说，政府预算改革为实施财政民主创造了条件，而财政民主又进一步推动了政府预算改革，二者相辅相成。

尽管如此，目前我国的财政民主并未得到很好的落实，人民仍然对财政的控制缺乏有效的途径和工具。由于人民代表大会制度的内在缺陷，人大缺乏控制和监督预算的能力，也缺乏控制和监督预算的动力。人民代表是否能够真正代表人民的利益，人民代表在人民代表大会中是否能够真正发挥作用，这都是值得怀疑的问题。事实上，在当前的权力结构中，执政党的权威是第一位的，政府其次，人大事实上只是第三位的政治实体。一个弱势的权力机关很难催生强势的财政民主。所以，当务之急，除了加强和完善预算制度之外，更重要的方面在于完善人民代表大会制度，真正落实宪法人民主权原则。只有这样，才能让预算所蕴含的权力制约机理发挥作用，让预算成为人民管理政府的工具。

与此同时，预算服务政府管理的作用也不可偏废。政府预算越精致，表明其管理能力越强。政府预算越发达，人民通过预算控制政府就越便利。例如，如果没有详尽的部门预算制度，要想深入了解每一笔财政开支就十分困难；如果没有国库集中支付制度，政府对财政资金的掌控就会十分软弱；如果没有良好的政府收支分类体系，预算项目就难以条分缕析、相互印证。从政府首长的立场出发，为充分了解自身的财政情况，让有限资金效用最大化，防止资金被隐瞒、挤占、挪用、贪污等，也必须建立强有力的政府预算。就此而言，政府逐渐压缩预算外资金，规范预算收入和支出，推行预算公开化，无疑都是值得肯定的举措，今后还应该继续加强和推广，不能一味地强调财政民主而忽视政府预算管理。

三、《预算法》修改能做的和不能做的

现行《预算法》于1995年1月1日正式实施。该法分配预算管理权力，设定预算管理流程，从而规范了预算行为，保障了财政管理的规范进行，其历史作用毋庸置疑。但是，随着社会发展和时代变迁，《预算法》的时代缺陷日益暴露，其中的很多规定不能适应市场经济公共财政的需要，尤其是其理念与民主法治原则有所偏离。因此，《预算法》的修改是一个紧迫而又现实的问题。

《预算法》制定于社会主义市场经济体制理论提出的初期，整个社会还笼罩着厚厚的计划经济色彩，权力至上的观念还处于支配地位，政府和民众的法治意识都比较淡薄。受此影响，《预算法》的立法重点并不在于如何加强财政民主，实现人民通过预算对政府权力的控制，其指导思想仍然承袭国务院制定的《国家预算管理条例》，旨在突出政府对预算的管理，实现政府对经济的调控作用，增强政府预算行为的规范性。[7]《国家预算管理条例》第1条和《预算法》第1条都是关于立法宗旨的规定，二者除了文字上的表述略有差异外，其在内容上基本没有什么区别。例如，它们都强调国家预算的分配和监督职能，都强调加强国家对预算的管理，强调国家预算对经济的调控作用。至于预算对政府财政收支的规范作用，人民通过预算对政府权力的制约作用，无论是在《国家预算管理条例》还是在《预算法》中，都没有得到明显的体现。因此，《预算法》其实就是一部翻版的《国家预算管理条例》，其在立法理念上并无多少创新。

诚如李炜光教授所言，《预算法》之“老”，并不在于它的条款多么陈旧过时，而是民主法治的精神、约束政府的宪政理念未能浸润于其中，过多的未经界定的财政支配权力被赋予了行政部门以至官员本人。^[5]因此，必须明确的是，此次《预算法》的修订，应彰显预算的民主统制理念，突出代议制预算的主导地位，推动预算由“政府管理的工具”向“管理政府的工具”转变。

为贯彻这一理念，在修改《预算法》时，首先要坚持预算公开性原则。财政民主最基本的含义就是，政府的财政收支由人民做主，由人民决定、受人民监督。要做到这一点，预算信息理所当然应向人民公开。预算不仅应向人大代表公开，让他们知道并详细了解，而且应该向社会公开，便于接受公众的监督；不仅审批通过之后预算应该公开，政府报送人大审批的预算草案也应该公开，政府在预算编制阶段还应向人民征求意见。通过这些形式，预算民主不仅只借助于代议制机关，而且还可以一定程度上由全民参与，彰显直接民主的功效。[8]当前，内地也正在推行预算向社会公众公开，且已经取得了明显的成效。但这种公开还只限于已批准的预算，且公布出来的数字非常粗糙，无法对应于各种具体的开支。此外，对预算草案尚未能做到公开，公众的参与程度仍然受到很大限制。因此，《预算法》修改时要继续推进预算公开，不能满足于现有的成就。

贯彻预算民主理念，还应坚持预算完整性原则。其基本要求是，政府所有的财政支出都必须纳入到预算之中，除了特别紧急的情况外，不应有预算以外的财政支出。而要落实预算完整性原则，首先必须取消预算外收入，不允许财政资金“制度性”地在预算外循环，以此杜绝预算外支出的可能性。2000年推行部门预算改革后，预算外资金被要求编入部门预算。但实践中，人大对部门预算议而不批，部门预算并不具有法律约束力，因此其控权色彩、民主价值极其微弱。其次，对于连年的巨额财政超收，也应该借助预算制度进行规范。收入征收的依据不是预算，只要有法律依据，就应该百分之百征收，无论是否超过预算。不过，未经预算，政府不应动用超收收入。只要将财政开支的口子扎紧，收入是否超过预算根本不是问题。如果做不到这一点，超收收入就会成为另一种预算外收入，事实上变成政府的“小金库”，再次破坏预算的完整性原则。

除了以上两点内容外，在完善我国预算法律制度方面，其他更为细致的制度设计还有很多。例如，为避免预算编制的粗糙，需要对收支分类科目、预算编制时间等做出规定；为了分门别类核算资金，需要对复式预算有更加细致的规定；为避免预算编制环节的公开性不足，需要对人大和社会公众如何参与预算编制做出规定；为避免预算审批走过场，需要对预算审批权限、审批程序、审批期限等做出规定；为避免预算调整过于频繁，需要更加明确预算调整的审批程序和标准；为避免预算执行过于随意，需要强化国库管理，强化“收支两条线”，完善预算责任制度；为保证预算执行必要的灵活性，也要赋予不同级次机构相应的资金调剂权；为避免决算审批过于简陋，需要对决算审批的程序、效力做出规定；等等。因此，此次《预算法》的修改确实有大量的工作可以做，该法需要增补或删减的地方非常多。

不过也应该看到，《预算法》不能脱离现有的政治权力架构，它只是一部有关预算规则的程序法，不涉及到任何体制性的问题，也不涉及财政支出的预算标准。因此，《预算法》修改后，其运行效果的好坏仍然取决于各种外部因素。

事实上，《宪法》早已经奠定了预算民主原则，为《预算法》的修改提供了基本指引。《宪法》第62条、第67条和第89条，已经分别规定了全国人大、全国人大常委会和国务院的预算职权。如果全国人大及其常委会能够切实履行职权，充分利用预算作为工具来管理政府，中国经由预算而实现宪政未必不可能。但是，由于各级人大的政治影响力有限，由于人民代表大会制度本身存在的缺陷，要想通过人大及其常委会来制约政府，短期内难度显然很大。也正是因为如此，《预算法》在实施过程中，预算审批权能否真正充分发挥作用，并不完全取决于预算规则的完善程度，而是取决于人大是否有能力行使好这项权力。另外一个更为根本的问题是，受人大代表间接选举制度的影响，特别是人大代表普遍兼职和官员化后，人大是否能够代表广大人民的利益？如果这些问题不能得到有效解决，《预算法》的效用能发挥到什么程度，确实不好评估。

除了横向财政权力的配置外，《预算法》中还涉及一些纵向权力的分配。例如，该法第8条规定，国家实行中央和地方分税制。其实，分税制早在1993年12月15日《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中就已经确立，自1994年1月1日起实施。《预算法》关于分税制的内容，只是对上述实践的确认，而非创立一种新制度。不过，中央和地方的财政关系真的是预算法所要解决和所能解决的吗？笔者不以为然。预算法重点考虑预算权的横向配置，至于预算分为几级，每级预算的收支范围如何划分，这应该是财政收支划分法或者财政基本法的任务，预算法不宜越俎代庖。正是因为这一点，《预算法》第8条的内容实际上无法落实，该法最后不得不授权国务院另行制定规则。[9]而鉴于分税制财政管理体制早在《预算法》生效之前就已经确立，预算法的职能重在进行横向财政分权，《预算法》修改时可以删除这一部分的内容，给财政收支划分法或财政基本法留下必要的空间。

《预算法》修改时还有一个不能解决的问题，即财政资金的实体分配规则。在《科学技术进步法》[10]、《教育法》[11]、《农业法》[12]中，甚至在国务院的一些纲领性文件中，[13]都有一些关于财政投入的指标性要求，学理上称为“法定支出”。 目前学界和实务界比较有代表性的观点是，大量的预算资金被预先指定了用途后，财政部门不能根据需要和可能灵活调度，严重侵蚀了政府的财政预算管理职能。^[6]不过笔者认为，不能因为支出标准存在问题，或者支出项目之间不够协调，就否认这种现象存在的合理性。事实上，预算也必须遵循一定的标准或要求，不可能完全通过投票决定资金用途。这些标准或要求既可能来自为法律，也可能来自执政党的政策，还可能来自政府的纲领、规范。政府在编制、执行预算时，立法机关在审批预算时，无论是直接还是间接，都会受到这些标准或要求的限制。

例如，经合法程序成立的国家机关，其基本公务开支必须得到保证；公务员的工资、津贴和福利必须得到保证；公务开支方面的标准或定额，必须得到遵守；国民经济与社会发展规划纲要中优先发展的项目，资金投入必须有所倾斜；政府在限制财政消费性支出或增加民生支出方面所作出的承诺，应该得到信守；法律对政府举债的额度、年限、结构有所限制时，预算也不得违反。凡此种种，均体现出预算程序之外的因素对预算结果的影响。虽然不排除利益集团的游说或影响，导致这些法定支出本身可能不够合理，但是，这并不能说明这种制度本身不合理。况且，法定支出本身代表更严格程序，体现着更广泛的意志，财政预算受法定支出的约束理所当然。从另外一个角度看，法定预算也体现为一种经验总结，有助于提高预算协商的效率，避免预算过程中利益集团的过分影响。正因为如此，除了关注预算法律制度的完善之外，还应该大力加强预算支出的规范化建设，使一些常规化的财政支出受到定额的限制。

总之，《预算法》在中国财政法制建设中的地位虽然非常重要，但是，毕竟它只是一部相对具体的程序法，其技术性大于政治性，所以，不能对《预算法》的修改期望太高。正如现行《预算法》没有解决所有的问题一样，《预算法》无论怎么修改，也不可能解决所有的问题。与预算功能发挥、预算资金分配息息相关的几个问题，如预算权力的配置、政府之间的财政关系、财政支出的标准或定额等，《预算法》都无能为力，必须借助于其他法律的配套。《预算法》修改时重点关注的，还是一些相对微观的程序性问题。因此，不宜将预算法修改等同于预算体制改革。预算体制改革是一个持续的过程，在修改《预算法》外，还需要财税法领域乃至于宪法等其他法律领域的配合与协调。