叁、宏观调控政策对市场竞争的远期影响

 

救市计划中的宏观调控政策虽然在短期内获得了经济的复苏和增长，但从长远来看，宏观调控政策对实体经济的不当干预不利于竞争机制优化资源配置功能的发挥，而对竞争文化的生成与传播也会产生负面影响。

一、对实体经济的不当干预不利于竞争机制优化资源配置功能的发挥

与实体经济相比，虚拟经济更多地倾向依赖于雄厚的资本金和投机因素获得生存与发展，自然由于其过高的市场风险而易受危机中诸多不确定因素影响。因此，危机时期政府对其予以强化监管并提供必要和适当的救助措施。但实体经济经营者竞争优势的获得主要是在技术创新、企业管理、市场开拓，尤其是产品营销等方面长期努力积累的结果。较之虚拟经济，实体经济更崇尚自由、公平竞争，更注重优胜劣汰。面对市场需求骤减的压力，实体经济中那些依靠改善管理和创新产品的企业能够经得起危机的考验，而那些不能顺应市场变化而改革和创新的企业自然走向破产，这是优胜劣汰的市场竞争法则。一定意义上讲，政府对实体经济的救助将破坏市场法则，是对惰性的支持而非对创新的鼓励。

在各国的救市计划中，对实体经济的救助一直受到各界的诟病。以救助汽车业为例，尽管欧盟汽车业濒临崩溃，但汽车救市相比金融救市在舆论上承受了更大的阻力，在批准程序上经受了更多的曲折与磨难。一些经济学家强烈反对救助汽车业，就是因为相对于虚拟经济，实体经济更排斥政府的干预，更需要经受市场竞争的优胜劣汰。[1]在美国，反对救助汽车业等实体经济的人士强调两点：其一，除了外部经济环境恶化的影响之外，美国汽车业“三巨头”走到破产边缘更有其复杂的自身原因。如不能创新产品种类，品牌开发投入不均衡等。其二，救援三大汽车公司将破坏自由贸易规则。[2]与此相对应的是日本汽车厂商采取的自救措施受到广泛认可。面对汽车市场需求骤减，日本汽车厂商一方面减产裁员，适当降薪；另一方面减少低效率的投资，以优化资源配置，如2009年初丰田等汽车厂商纷纷退出世界汽车拉力锦标赛和F1大奖赛。[3]日本汽车厂商认识到，防止下滑的关键不是资金问题，最终的挽救路径只能是其自身作出必要的内部变革。可见，国外救市计划主要集中于金融领域，而对实体经济的干预持特别谨慎的态度，力主让市场竞争在实体经济的资源配置上发挥主导性作用。

此次金融危机是由美国次贷危机引发的，首当其冲的是虚拟经济，进而波及实体经济。对中国来讲，虚拟经济并没有发生危机，而是由于外需极度萎缩造成总体需求市场严重不足，从而危及到实体经济。因此，当国外在忙于救助金融业时，中国政府在大动作地干预实体经济的运行。而救市计划对实体经济的不当干预不利于竞争机制优化资源配置功能的正常发挥。宏观方面来讲，第二产业过“大”而不“强”和第三产业发展滞后一直是中国产业结构的弊病。长期以来，强劲的产业政策是中国产业结构调整的主导力量。中国救市计划也把优化产业结构作为重要目标，试图通过行政主导的投资政策来促进产业结构升级。在新兴行业准入门槛较高，服务业又没有完全放开的条件下，政府主导的投资更多地集中在铁路、公路等基础设施领域。如此为了短期经济增长目标的政策选择难以改善产业结构，而可能进一步激化产能过剩的矛盾。有学者认为，市场竞争应该成为中国产业结构调整的基本路径。[4]应当认识到，优化产业结构的着力点在于开放服务业，降低新兴行业准入门槛，让企业成为真正的市场主体。微观方面来讲，有效竞争被认为是一种理想的市场结构。有效竞争市场结构的重要倾向就是强调对竞争活力的促进，防止竞争不足和垄断。但是，中国救市计划投资主要倾向于国有企业和大型企业，那些对活跃市场有重要意义的民营中小企业受到排挤。从长远来看，这不利于各产业领域有效竞争市场结构的形成，反而可能助长反竞争行为，造成资源浪费和社会福利的减损。可见，对实体经济的干预必须保持高度的警惕，任何对实体经济的不当干预都会抑制市场竞争机制的正常运作，不利于竞争机制优化资源配置基本功能的正常发挥。

二、救市计划将会对竞争文化的生成与传播产生负面影响

竞争文化是关于市场竞争的一系列思想观念、商业规则和法律制度的总称。[5]竞争文化在帮助企业树立正确的竞争理念、监督执法当局公正执法、推动竞争法律的有效实施等方面起着重要作用。制度的精神重于形式，没有竞争文化，竞争法律制度可能因为没有生存土壤而夭折。形式上的竞争规则不能替代竞争文化，竞争文化是竞争规则得以有效实施的保障。[6]在中国，一直以来缺乏竞争文化或者说缺乏现代竞争法意义上的竞争文化。而培育良好的竞争文化是当前健全和完善中国竞争法律体系和执法司法体系的应有内容。积极采取各种措施以促进良好竞争文化的生成自然成为政府，特别是竞争执法机关的重要任务。

然而，救市计划所采取的系列措施对良好竞争文化的生成与传播势必会产生一定的负面影响。一方面，促进竞争文化发展的重要路径就是确保竞争政策的透明度和公平性，以向市场主体传达自由竞争和公平竞争的理念。而在救市计划的具体实施过程中，特别是在政府采购市场上，内幕操控、设置歧视性门槛等违背竞争政策透明性和公平性的现象普遍存在。这些不良现象向市场主体传达了错误信号，即很多情况下可以通过不正当竞争或者反竞争手段获得相应的竞争利益。在如此观念下，各种各样的不正当竞争和反竞争行为愈演愈烈，并会形成恶性循环，使市场竞争环境恶化。另一方面，作为承托市场的消费者群体是竞争文化生成与传播的重要推动力，消费者会努力争取市场竞争给自己带来的利益，同时也会对不正当竞争和反竞争等损害自身利益的行为保持高度警惕。在中国救市计划中，消费和消费者的基础性作用没有受到应有重视。相反，投资计划激发众多厂商去寻求更多的投资市场利益，从而削弱了对消费和消费者的足够关注，即一定意义上产生了“异化”作用。这致使消费者的市场主体性没有得到充分表达，从而不利于竞争文化的生成与传播。

没有良好的竞争文化，竞争政策也就无法得到忠实的贯彻，良好的市场竞争秩序也就无法得到保障。竞争文化的培育和发展需要一个长期的过程，但政府并非无能为力。有学者指出，竞争倡导对推动竞争文化建设有重要作用。竞争倡导面向消费者、公共机构，意在提升所有相关主体对竞争益处和竞争法的认知以及遵守竞争法的自觉性。中国竞争主管机构在竞争执法的同时应积极加快竞争倡导制度建设，这在反垄断法初始实施阶段具有重要意义。[7]必须认识到竞争文化的重要性，认识到促进竞争文化的生成与传播是竞争政策的重要任务，即使在危机时期也不能背离这一方向。

 

肆、警惕对经济性垄断放松管制的倾向

 

为摆脱危机走向复苏，实现经济稳定增长，政府在积极运用宏观调控政策干预市场竞争的同时，还会消极地放松对经济性垄断的管制。必须警惕对经济性垄断放松管制的倾向，尽量避免“头痛医头，脚痛医脚”的短视，因为危机时期的经济性垄断更易得逞且对相关市场竞争格局危害深远。

首先，危机期间，消费市场的萎缩、生产能力的过剩以及相关市场竞争者数量的减少等因素都便利于卡特尔协议的达成。事实已经证明，危机时期的竞争者认为协调一致行动是他们解决过剩的生产能力和减少竞争的不确定的最佳选择。因此，在位企业之间更倾向于达成垄断协议而不是展开相互竞争来获取市场份额。反垄断法也有相关的宽恕条款，《中华人民共和国反垄断法》第15条规定，在经营者能够证明所达成的协议不会严重限制相关市场的竞争，并且能够使消费者分享由此产生的利益的前提下，为应对经济不景气以缓解销售量严重下降或者生产明显过剩的垄断协议可以得到豁免。2008年11月沈阳市包括碧桂园、万达等72家房地产公司联合作出“房子不降价，降价我们补”的承诺。[8]房地产行业的不景气为此类价格卡特尔提供了理由，但实难看出消费者由此分享的利益。这种行为阻碍了市场竞争机制正常的自我调节，只能使经济衰退雪上加霜。因此，竞争主管机构应警惕相关市场竞争者借经济危机之名，行非法垄断之实。日本先前一直存有的不景气卡特尔制度与政府追求扩大需求，促进经济高速增长的政策目标密切相关。[9]而当日本市场经济体制日趋成熟时，便于20世纪末全面废止了不景气卡特尔的规定。日本经验的启示是建立市场经济体制必须坚持市场竞争机制优先的理念，坚持竞争政策优先的原则。其实，早已有学者指出：如果打算通过卡特尔协议来避免自己受到危机的袭击，不仅对国民经济来说是不适当的，而且也绝不会获得成功。任何一种卡特尔协议都不足以激活经济，或者为新的生产提供发展空间。受到卡特尔人为的保护和保障的事情，至多不过起一些非生产性的作用，结果危及整个国民经济停滞不前——到头来一定会造成一种国际竞争中致命伤的形势。然而，在一个自由市场中，由危机产生的畸形状态不太容易出现，因为自由价格受到市场上的波动和变化的影响，很容易起反应，并且通过自由竞争那些起吸收与平衡作用的因素能逐渐滋长起来。[10]

其次，对于经营者集中的反垄断审查，反垄断法规定经营者可以提出相应的效率申辩理由。《中华人民共和国反垄断法》第28条规定，经营者能够证明集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响，或者符合社会公共利益的，国务院反垄断执法机构可以作出对经营者集中不予禁止的决定。而在金融危机时期，随着大量企业倒闭和破产，企业合并也会大幅增加。企业合并重组可能会满足产业结构调整、经济稳定增长、增加就业等宏观调控目标，但大规模企业并购对相关市场结构的改变将会对日后的市场竞争格局产生深远影响。因而，竞争当局在审查集中案件时应严格把握社会公共利益的尺度，不能为了短期经济稳定与增长而牺牲长远的市场竞争秩序的自由性、公平性和可竞争性。在英国，金融稳定成为了英国合并审查规则中“公共利益”的考量因素，国务秘书以此为由，避开了公平交易办公室（Office of Fair Trading）提交给竞争委员会的合并审查参考意见，于2008年9月18日直接宣布允许劳埃德与哈里法克斯两家银行的合并。有学者如是指出，允许劳埃德与哈里法克斯两家银行合并的决定在经济学上是错误的。在英国，尤其对于苏格兰来讲，该合并必然导致银行服务市场不可逆转的竞争下降，以及竞争力下降所造成的长期高风险经营潜在的高市场成本。如果这些潜在的成本成为现实，“埋单”的将是未来的消费者而非现在的决策者。[11]期间，中国反垄断执法机构负责人表示：危机期间，市场格局虽然会发生一定的变化，审查并购还是依据并购是否产生限制或排除市场竞争的效果。总的来讲，反垄断执法机关还是按照《反垄断法》所规定的内容，不会改变《反垄断法》的总的执法目标。也就是说，无论任何情况下的并购不得影响市场竞争，而危机期间审查时并不会特别从严或从宽。[12]

再次，滥用市场支配地位行为是在相关市场拥有支配地位的企业实施的消除或实质性减少竞争或排斥其他竞争者的行为。危机时期，滥用市场支配地位的行为更容易发生。原因在于，其一，随着不同产业领域破产企业数量的增加，大量的竞争者退出相关市场，直接导致了相关市场集中度的提高，这样就会造就或强化大企业的市场支配地位。因此，生存下来的具有市场支配地位的企业便有了滥用的前提性条件。其二，危机时期，融资信贷变得十分迫切。相对中小企业和试图进入者，大企业更容易获得信贷融资，从而使大企业实施排斥其他竞争者和构筑更高的市场门槛行为的成本更小。可见，更多市场会出现拥有市场支配地位的企业，并且他们更容易实施排斥行为。而此时，他们的竞争者却处于弱势地位，因此竞争当局务必采取相应措施制止拥有市场支配地位的企业实施滥用行为。[13]反垄断法对滥用市场支配地位行为一般是适用合理原则，即在分析行为是否具有相应合理性的基础上做出判断。中华人民共和国《反垄断法》第17条规定，禁止具有市场支配地位的经营者没有正当理由，从事高买低卖、掠夺性定价、拒绝交易、指定交易、搭售以及差别待遇等滥用市场支配地位的行为。此时，竞争当局在执法过程中应严格把握正当理由的限度，不能因为金融危机而扩大化解释正当理由，即金融危机不能成为滥用市场支配行为的借口和理由。

 

伍、结语

 

在市场自由领域内，“国家干预”的程度每增加一度，市场主体的自由就减少一分，它是形成反比增长和减少的关系。救市计划中强劲的宏观调控政策保障了中国经济的高速增长，收到顺利渡过危机的效果。但同时却打压了市场自由的空间，本来就不发达的市场自由，现在它的空间显得更加狭小了。[14]此次金融危机是对中国尚未健全的竞争政策的重大考验，同时也给进一步建立完善竞争政策和协调宏观调控政策与竞争政策之关系以重要启示。

第一，坚持竞争政策的主导性和一贯性，以维护市场自由、公平竞争的长远利益。宏观调控政策可能取得一时的收获，但难以获得长远的成功。拥有良好且安全的政府的方法，不是将所有的期望寄托于她，而是将其不断分割并让其承担所能胜任的职责。[15]对中国政府而言，在资源分配上的权力或市场准入和退出上的权力应当大大缩小，而市场秩序管理的职能应当大大增强。也就是要把建立和完善竞争政策作为首要任务，并让竞争政策在经济运行过程中发挥主导性作用，以培育自由、公平的市场竞争环境。另一方面，也要保持竞争政策的一贯性。我们必须明确金融危机不能够成为破坏市场竞争规则、扭曲市场竞争秩序的理由。正如英国公平贸易局局长约翰·芬格尔顿所言：竞争当局有时显示一定程度的实用主义，但在处理经济危机时不能够整体放弃竞争法原则。并非竞争导致或加强了金融危机，恰恰相反，竞争政策在克服危机使经济走向复苏中起着至关重要的作用。在欧盟，竞争主管机关通过为市场竞争者提供法律规则的确定性，担当贯穿金融危机始终的稳定力量，阻止成员国经济复苏计划措施产生的消极溢出效应等方式已使竞争政策成为克服危机的基本路径。[16]

第二，恰当协调宏观调控政策与竞争政策之关系。一方面，各种宏观调控政策应在更大程度上向竞争政策让位，以便竞争政策在经济运行过程中发挥主导性作用。另一方面，宏观调控政策本身应更多地贯彻和满足维护自由、公平竞争的要求，尽可能遵循市场内在调节机制，弱化人为行政性因素以减少非市场力量带给市场竞争机制的不确定性。例如，针对中国产业结构升级问题，应积极发挥税收政策的引导作用，统一减免企业税负使市场主体接受同一竞争规则，尽可能减少采用具有强烈行政干预色彩的措施来人为地推动产业结构升级；针对需求市场不振问题，应强化消费政策，扩大消费需求能力，稳定需求市场，让消费在引导市场有效竞争方面发挥基础性作用，尽可能减少政府主导的投资政策来拉动内需。
文章出处：《月旦财经法杂志》2011年3月总第24卷