第三章  各国信贷集中风险监管法律制度的比较

信贷集中的表现形式很多，有很多与商业银行的内部控制和管理机制有关。如前文所提到的信贷机构集中、信贷管理权限集中、贷款期限集中、贷款区域集中等。但是这些大多属于银行内部事务，监管当局直接管制是比较少的。特别是随着90年代金融自由化的浪潮席卷全球，各国纷纷拆除了信贷上的诸多限制。虽然对信贷的管制仍然存在，但已经非常有限。其中最主要的就是对大额风险集中的规制。对银行信贷过度集会中于某些行业的管控，各国有较大的分歧。这主要是因为信贷行为是银行的自主经营行为，监管当局面临这样的矛盾：既要给银行充分的经营空间或经营自主权，同时又要控制和防范其业务风险。

第一节  大额风险集中的法律规制

监管者可能出于许多目的对大额风险集中的进行限制。但首要的目的就是分散风险，其次是利益分散。分散风险是银行业重要的一环。以往很多银行倒闭的案例，都是由于某种风险集中的问题造成。银行必须避免因对某交易对手、行业、经济环境、国家或地区承担过分风险而引起不适当的风险集中。

监管当局通常认为：尽管风险集中是银行业本身的潜在问题，无法完全避免，但银行仍可采取适当的风险监管及分散措施，以遏制及减少这些风险。利益分散的目标是要把银行的贷款分散在一个社会中从事不同行业的众多借款人手中，这是从信贷服务的准公共性出发提出的要求。这两者其实是相互促进的。因为对信贷风险集中的关注将会导致利益的分散。

一、大额风险集中的有关基本界定

对于大额风险集中监管的适用对象，各国的规定有相同点也有重大区别。对于风险集中所针对的“风险”概念，各国也略有区别。

欧盟所采用的是大额暴露的概念。其监管主要是由《关于管理和控制信用机构大额风险的92/121/EEC指令》(以下简称《大额暴露指令》)及有关指令来完成的。《大额暴露指令》的适用范围，根据指令第2条的规定，该指令适用于依《第一银行指令》第1条获得许可的信用机构。所谓信用机构，是指“从事接受公众存款或其他应偿付资金并以自己的名义发放贷款业务的企业”。欧盟将大额暴露（large exposure）定义为信用机构对某一客户或关联客户集团的风险暴露，如果其价值等于或超过该信用机构自有资金的10％。根据指令，“暴露”包括了资产与资产负债表外项目，也就是包括通常意义上信贷和可能产生信用风险的表外项目[1]。欧共体对大额风险暴露的监管始于1986年，最初是以推荐书的形式发布推荐意见，为管制信用机构大额风险制订了一个基本方针，之所以采用推荐书的方式，是因为它允许对现行体系作逐步调整并在不破坏共同体现行银行体系前提下建立新体制。该指令主要建立在管制需要的基础上，具有双重目标。首先，指令试图统一成员国用于衡量风险集中程度的标准；其次，指令要求这种标准的统一不得损害公平竞争，它应使所有共同体内的信用机构受到相同规则的约束，而且对大额暴露的限制可使更多的信用机构不向某一特定客户提供援助。[2]

香港在大额集中方面的法律主要包括：《银行业条例》第81,87,88条，香港金融管理局监管政策手册(CR-G-8)－《大额风险承担及风险集中》等。监管当局是从风险集中的角度来监管信贷集中的，不以机构为限。因此这些限制是适用于香港所有的本地注册认可机构。香港实行三级银行制，持牌银行（类似商业银行）、有限牌照银行（类似商人银行或投资银行）和接受存款公司（类似财务公司）统称为“认可机构”。从这些限制适用来看，监管当局的监管不是从机构出发，而是从产品线出发。香港金管局认为：认可机构对风险承担及风险集中的管控包括以下各项：对一个人或一组有关联的人的风险承担的限度；持有股份的限度;持有土地权益的限度。由此可见，金管局对风险的监管亦不以贷款为限，而是包括各种形式的风险承担，涵盖了表内表外业务。金管局认为认可机构对一个人或一组有关联的人所承担的财务风险，包括以下各项的合计：给予该人或该组有联系的人的全部放款、贷款及信贷融通（包括信用证）；该机构持有由该人或该组有联系的人所发行的股份及债权证[3]；同时财务风险还包括下表所列的表外项目，在计算风险承担时将本金乘以一定的信贷因数，下表所列项目的信贷换算因数为100%。

在日本，过去银行是在大藏省银行局局长签发的通告基础接受大藏省的行政指导，受流动性资产比率管制、营业用不动产比率管理。在1998年4月实施“早期纠错措施”之后，以上管制均被取消。这样，目前维护银行稳健经营的管制措施仅剩下两项，即大额信贷管制和自有资本比率管制。另外，在银行管制由单个管制向集团管制过渡的过程中，为了预防银行与银行集团的企业之间发生集团内利益相悖的问题，日本引进了公平交易规则（Arm’s Length Transaction Rule）。当今，充实银行内部稽核监察功能已经成为全球性发展趋势，在这样的时代背景下，日本当局也在《金融稽核指南》中提出要充实、加强内部稽核和监察。大额信贷管制是1982年修订的《银行法》中明文规定的一项管制措施，目的在于规避因过度集中向某些特定企业集团提供信贷而导致的风险，同时促进资产的有效运营。[6]此后，随着财务并表制度的实施银行监管体系由单个管制为主转变为银行集团管制为主，为了顺应这一发展趋势，日本政府对大额信贷管制也进行了大幅度调整。自1998年12月以来，如表5所示，银行以及接受信贷资金的企业双方都改为采用单个机构与集团整体同时监管的办法。

（2）并表（整体）范围

①授信方：银行集团，即银行＋子公司＋子法人等机构＋相关法人的合计。

②受信方：《商法》规定的具有亲子关系的公司。

（3）受到管制的授信范围：贷款、债务担保、出资以及其他类似于出资的信贷资金。

在美国，无论是州银行还是国民银行，在计算对某一借款人的贷款总额时，一般不仅要计算对该借款人的直接贷款，而且要计算对该借款人的间接贷款，包括对其合伙股权及子公司的贷款。美国法在信贷限制的对象上使用的概念是“贷款与信用扩展”。其中贷款包括“所有直接与间接地对一个人的贷款”，信用扩展的概念就广地多。诸如信用证和个人财产租赁等业务就被视作信用扩展。当然并不是银行提供的所有信贷业务都被视为是贷款或者信用扩展而受到限制，因为有些风险是或然发生的。

巴塞尔委员会对信贷集中的法律规制主要体现于《有效银行监管的核心原则》第4节。巴塞尔委员会认为：贷款是银行的主要活动。贷款活动要求银行对借款人的信用水平作出判断。这些判断并非总是正确的，借款人的信用水平也可能会因各种原因而下降。因此，银行面临的一个主要风险就是信用风险或交易对象无力履约的风险。而且，这些风险不仅存在于贷款人，也存在于其他表内与表外业务，如担保、承兑和证券投资中。由于银行未能及时认定发生问题的资产、未能建立准备金注销这部分资产并且未及时停止计提利息收入，这一切都曾造成严重的银行问题。对单个借款人或一组相关借款人的大额风险暴露反映了信用风险的集中，并且是造成银行问题的常见原因。大规模的贷款集中还可能发生在特定的行业、经济部门和地区，持有对同样的经济因素（如高杠杆交易）十分敏感的同类借款也会造成同样的问题。

二、大额风险的法定界限

大额风险的法定界限主要是指各国在银行对某一客户或关联客户集团承担风险额限制。欧盟法中大额风险的界限包括一般限制和特别界限。其中一般界限中有包括单个限制和集合界限。单个界限指信用机构对某一客户或关联客户集团，不能承受自有资金25%的暴露。这是该指令的一项核心规则。委员会强调该界限应视为“无缺点”暴露的最大上限。除了这种暴露之外，信用机构不得达到或接近这一界限。集合限制，该指令第4条第3款还对信用机构的大额暴露限额作出规定。据此，信用机构所承受的大额暴露总计不得超过其自有资金的80%。特别限制是指该指令为提交报告的信用机构对其关联企业(即信用机构的母公司及/或一个或一个以上的母公司的子公司)的暴露规定了20%的特别界限。根据指令，当客户或关联客户集团是信用机构的母公司或子公司，或母公司的一个或更多个子公司时，单个大额风险暴露应减少到20%，。当然指令允许成员国采取其他措施或程序对这类暴露进行特殊管理后，可将这类客户的风险排除在20%之外。当然成员国应将所采取的措施或程序通知欧盟银行咨询委员会。由于长期以来，银行建管者都在担心由银行集团内部的信用问题而非外部因素所引起的破产，因此对关联企业的暴露限制比一般限制更为严格。

而在欧盟法生效以前，欧盟各国对单个客户的贷款限制有很大不同。如荷兰为资本的15%、比利时50%、德国75%、意大利100%。有时，可能对单个客户的贷款超出规定限额，但仅仅是在特定条件下，如荷兰和比利时在较高清偿力要求的情况下就允许。

在香港金管局认为，认可机构对任何一个人或一组有关联的人所承担的财务风险不得超过其资本基础[7]25%；持有一间或多间公司任何股本的总值不得超过其资本基础25%；认可机构所持有土地权益的限度同样不得超过25%。

而在美国，国民银行法对国民银行给某一个人的贷款数额加以限制。银行对单个人的贷款数额限制对国民银行来说，给某个借款人的没有充分担保的贷款限额为不得超过银行资本和公积金的15％，除此之外，还允许贷给该借款人不超过银行资本和公积金10％的贷款，但这些贷款必须由市场流通迅速的抵押品充分担保。

美国州银行的贷款限额不容易加以概括。对未担保的贷款的限额，各州规定有很大差异。一些州的贷款限额比国民银行的贷款限额宽松和富有弹性。许多州使用资本和盈余10%这一通用的限制，有些州规定为15%。后来放宽到20%。在各州的条例中，例外情况更普通，尤其是在农业州中，小城镇和农村的银行需要更多的自由，因为在它们的经营领域中没有很多大的贷款顾客、厂家、企业、农场与牧场。

加拿大银行法则规定每个银行发放的未经政府担保的抵押贷款的总额不能超过其加元贷款和信用债券总额的10%，每笔贷款的金额不能超过抵押品价值的70%.澳大利亚储备银行规定，商业银行及其附属机构对一个客户的大额贷款不能超过30%。

中国从 1994 年起也对贷款集中度问题做出过规定。 起初是限制任何银行对某一客户的贷款不能超过其自有资本金的 15% ，而后来在 1995 年颁布的《中华人民共和国商业银行法 》第 39 条中又将这比例降为 10% 。但是由于很少有银行详细披露贷款集中度方面的信息 因此也就难以对该问题做出准确判断，只能是一种粗略估计。

巴塞尔委员会在其《核心原则》中也要求监管当局必须制定审慎限额以限制银行对单个借款人、相关借款人群体的风险敞口以及其他重大风险敞口。这类限额通常以各银行资本的百分比来表示。委员会认为，一家银行不经监管当局批准而向某一私人部门非银行借款人或密切相关的借款人借款的最高限额通常是资本金的25%。当风险集中到一定限度时，应当向监管当局通报。

三、大额风险的豁免

限制信贷集中的目的之一就是分散风险，如果某些贷款安全系数很高，几乎不存在信用风险，则无限制的需要，因此，许多国家对信贷集中限制的例外情况做了详细规定。信贷集中例外规定多数集中在以下方面：对本国中央政府或地方政府及由其担保的贷款或者其他与政府有关的贷款、同业间的交易、具有特殊性质和法律地位的借款客户的贷款、具有特定抵押品的贷款等等。

根据欧盟《大额暴露指令》，信用机构在任何时候都应该遵守上述对大额暴露的限制。如果在特殊情况下暴露超过了限制，就必须毫不迟疑地向主管当局报告这一事实，而主管当局在条件许可时，得给予该信用机构一段期限以遵守该限制。但是，在例外情形下，这些界限也可被超越。《大额暴露指令》主要规定以下几种例外情形：（1）处于并表监管之下的信用集团的例外。根据该指令第4条第6款的规定，对于信用机构的关联实体，如果它们已被纳入提交报告信用机构的并表监管之下，那么依《并表监管指令》的规定，对实体的超过20%的暴露可以完全或部分排除在《大额暴露指令》规定的上限之外。[8](2)第4条第7款规定的例外情形清单。贷款集中例外规定多数集中在以下方面：对本国中央政府或地方政府及由其担保的贷款或者其他与政府有关的贷款[9]、同业间的交易、具有特殊性质和法律地位的借款客户的贷款、具有特定抵押品的贷款等等。