我国公平竞争法律保障制度存在的问题及其完善途径

作者：张辉 发布时间：2008-12-15 12:31:24         下一篇 上一篇
内容提要: 建立公平竞争的法律保障制度是我国经济体制转轨过程中一项极为重要的任务。我国现阶段主要应通过重构市场主体法律制度，制定反垄断法，修改反不正当竞争法对公平竞争的法律保障制度进行完善。
　　一、　 
　　市场竞争，是指市场中的竞争主体为追求有利的市场条件，实现自身既定的经济目标而不断进行相互较量的过程。市场经济条件下，只有通过公平竞争，市场资源才能合理配置，社会经济也才能协调发展。公平竞争是市场经济的命脉和本质性特征，也是现代市场经济发展的根本要求。建立公平竞争市场秩序是我国实现从“计划经济经济体制”向“市场经济经济体制”转轨的基础性任务。要完成这一重要的任务，必须构建起既维护竞争起点公平，又保证竞争过程公平的法律制度。　
　　在市场经济条件下，如果市场中各类竞争主体的地位不平等，那么各类竞争主体就不可能在“同一起跑线上”展开竞争，当然也就根本不可能建立起公平竞争的市场秩序。因此，构建相应的法律制度维护市场中竞争起点的公平，是建立公平竞争的市场秩序的关键。　
　　所谓市场中竞争起点的公平，一般来说是指，市场中各类竞争主体具有同等的权利和义务。具体来说是指：第一、市场中各类竞争主体“人格平等”——平等地受到保护，市场中没有“超经济的特权竞争主体”存在，所有的竞争主体都遵循市场经济的基本规律一一价值规律的要求，在平等的基础上进行等价交换。其次，市场中各类竞争主体的交易机会均等，都在公开的、统一的、无差别、无歧视的市场规则之下进行交易。要实现市场中竞争起点的公平，相关的法律制度应当具备如下功能：第一，确保各类竞争主体在竞争中适用相同的规则，同一行为不会因为实施行为的竞争主体的地位不同而适用不同的“游戏规则”。第二，确保市场对各类竞争主体开放，市场不限制某一类竞争主体的进入，也不对某一类竞争主体的进入实行特别优惠。　
　　毋庸讳言，市场竞争过程中，竞争主体追求利益最大化的本性必然会使其为了取得相对的竞争优势而采取垄断和不正当竞争等各种不公平竞争行为。这些行为不仅会导致市场处于“竞争不足”和“竞争不当”的状态，严重破坏公平竞争的市场秩序，还会从根本上摧毁市场经济体制的本身。因此，构建相应的法律制度保证市场竞争过程的公平，应该是建立公平竞争市场秩序的核心。　
　　通常来说，市场中竞争过程的公平是指，市场竞争过程中各方竞争主体都是在统一的竞争方法框架中展开竞争，各方所实施的竞争行为都是合理的和正当的，并且各方都存在着胜出的可能性。要实现市场中竞争过程的公平必须做到：市场竞争过程中各方竞争主体的行为是可预期、可信任、有理性的——不存在垄断和不正当竞争等不公平竞争行为。应该明确的是，市场机制本身并不能够使市场竞争的过程达到公平，要使市场竞争的过程达到公平，必须要有相应的法律制度予以保证。保证市场竞争过程公平的法律制度主要应具备以下功能：第一，能够有效地禁止市场竞争过程中竞争主体“竞争过度”的垄断行为，并且能够最大程度地减少因竞争主体实施垄断行为而造成的市场“竞争不足”。第二，能够对市场竞争过程中竞争主体违背诚实信用原则以及公认商业道德的不正当竞争行为进行有效的制裁，并且能够最大程度地防止市场中“竞争不当”的状态出现。　
　　二、　
　　我国现正在从计划经济体制向市场经济体制转轨，市场的发育尚欠成熟，公平竞争的法律保障制度亦存在一些问题，致使现阶段我国市场竞争中依然存在着竞争起点和过程不公平的情况。　
　　我国维护市场竞争起点公平的法律制度存在的主要问题是：宪法虽然确认了非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，将非公有制经济的范围确定为“个体经济、私营经济等”  [1]，并将国家对非公有制经济的态度转变为“鼓励、支持和引导”，“依法实行监督和管理”，使国家对待非公有制经济的态度与对待集体经济的态度“差不多相提并论了”  [2]。但是，从宪法的表述上来看，国家对于公有制经济与非公有制经济的态度存在着差别——两类不同所有制的经济并不能平等地受到法律的保护。宪法的这一规定同时也从根本上为制定“维持各类不同所有制竞争主体不平等法律地位”的各项具体的法律制度提供了依据。例如，目前我国全民所有制、乡村集体所有制、城镇集体所有制、私营企业和外商投资企业各有一套立法。即使是为适应建立现代企业制度的需要而制定的公司法，对不同所有制公司法律地位的规定亦未能达到完全一致。近年来，我国对市场主体法律制度，特别是国有企业法律制度进行了多次完善，但是基本上未涉及对“不同所有制企业法律地位”的修改。国家对市场中各类竞争主体的态度至今似乎仍然还有“亲疏远近、高低贵贱”之分。其次，由于市场中各类竞争主体的法律地位不平等，致使我国各项具体的法律制度对市场中不同类型的竞争主体的交易机会也作出了不同的规定。这些规定使得市场中各类竞争主体不能机会均等地进入市场、按照市场的价格取得生产要素，以及按照市场的状况自主地出售自己的商品，等等。例如，时下市场中较为普遍的存在着，非公有制竞争主体与公有制竞争主体通过合资或合作经营方式，进行特许投资和经营开发项目，前者承担全部费用，后者却不需投入资金的情况。诚然，造成这一奇特现象的出现有很多方面的原因，但是公有制竞争主体在现行的法律制度环境中对特许投资和经营开发项目享有更多的交易机会确实也是一个“不争的事实”。　
　　我国保证市场竞争过程公平的法律制度也存在着许多重要的缺陷。反垄断法是现代国家“市场经济的基石”，它直接保护公平竞争的市场秩序，实现社会经济运行的实质公平和整体效率。垄断并非仅仅是高度发达的市场经济条件下的产物，在市场经济的发育过程中同样也会产生垄断，我国在经济体制转轨的过程中就出现了很多垄断的现象。但是，我国反垄断法至今仍然缺位，有关反垄断的规定分散在民法通则、反不正当竞争法、招标投标法、价格法等法律以及行政法规，乃至于规章之中，内容粗疏且相互冲突，缺乏可操作性，已不能有效禁止我国市场发育过程中出现的各种各样的垄断行为。另外，我国反不正当竞争法颁布施行至今已十年有余，现已严重滞后于我国市场经济发展的进程。该部法律制定于我国市场经济体制改革之初，是在既缺乏必要的实践经验的支撑，又缺乏充分的理论准备的情况下制定的。这部法律仅仅封闭性地列举了市场竞争过程中应予制裁的十一种不正当竞争行为，未能如其它法律一样设立“其它行为”式的兜底条款。这一立法方式虽然体现了现代法治社会条件下对于行政机关“谨慎授权”的要求，有利于防止行政执法机关滥用权力，但是同时也使得法律本身陷入了一种僵化的状态——对于随着市场的发育而在市场竞争过程中出现的，诸如反向性假冒、引诱性广告、比较广告、附赠式有奖销售、价格对比等各式各样层出不穷的不正当竞争行为不能进行有效的制裁。　
　　三、　
　　如前所述，建立公平竞争的市场秩序，必须构建相应的法律制度予以保障。公平竞争的法律保障制度不仅应当能够维护竞争起点的公平，而且也应当能够保证竞争过程的公平。因此，我国公平竞争法律保障制度的完善也应当维护竞争起点和竞争过程这两个方面入手。　
　　我国维护竞争起点公平法律制度的完善，主要应注意以下几点：首先，应当将党的十六届三中全会提出的“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济”写入宪法，使之成为市场经济立法重要的指导思想，以使股份制成为社会主义公有制的主要实现形式。  [3]其次，要建立和健全各项具体的保障各类资本流动重组、交叉持股的法律制度，以推动社会主义混合所有制经济的发展，把各种所有制经济的发展真正统一于社会主义市场经济建设的过程之中。第三，必须明确无论是资本主义国家还是社会主义国家，设置国有企业的目的并非仅仅只有政治性和财政性目的，还有经济性目的，并且，其中最主要的目的是调节社会经济的结构和运行，维护社会经济运行的总体效益。更为重要的是，还必须将这一基本理念贯穿于国有企业这一特殊竞争主体法律制度的修改和完善过程之中，以使我国国有企业的改革真正沿着市场经济的方向前行。  [4]第四，必须尽早废止我国在计划经济体制下形成的依据所有制性质进行构造的企业法律制度体系，重新构建符合市场经济要求的市场主体法律制度。特别是，要通过修改和完善相关的民商事法律制度，使市场中各类不同所有制竞争主体的产权平等地受到法律的保护。此外，一个成熟的市场体系的形成，是市场中各类竞争主体在同一起点上展开竞争的重要的前提和基础，我国还应当加快市场培育法律制度的修改和完善，以促进我国统一市场的形成、发展培育商品市场以及各类生产力要素市场，健全市场各项基础性的制度，并且培育市场经济的文化。  [5]　
　　我国保证竞争过程公平法律制度的完善，主要应注意以下几点：首先，应尽快制定以维护竞争过程公平为根本价值取向的反垄断法，为市场提供一个公开、透明并且可预期的“市场竞争过程的规则”，对当前市场竞争过程中日益增多的各种各样的垄断行为进行严格的规制。众所周知，所谓反垄断并非是要反对市场竞争过程中存在的一切垄断行为，而仅是反对法律所明文禁止的垄断行为，因此，我国反垄断立法必须从我国经济体制转轨期的具体国情出发，对市场竞争过程中应予禁止的经济性和行政性垄断行为的基本类型进行准确的界定。纵观成熟市场经济国家的反垄断立法，一般是将经济性垄断行为归纳为三种基本类型，即联合限制竞争行为、滥用市场支配地位行为、竞争主体集中行为。这一归纳体现了成熟市场经济国家反垄断实践的经验，值得我国反垄断立法借鉴。还应该注意的是，我国经济体制转轨期市场中存在着大量的行政性垄断行为，严重影响着市场竞争过程的公平。所谓行政性垄断行为，通常是指行政机关或其授权的组织滥用行政权力，而使得市场竞争过程中某些竞争主体得以实现垄断的一种行为。行政性垄断同一般的经济性垄断从后果上来看都是经济垄断，二者都是在市场竞争过程中利用优势地位限制市场竞争，为特定的市场主体谋取不正当经济利益，因此二者在性质上并没有本质性的区别。  [6]纵观其它转轨市场经济国家的反垄断立法，一般来说都是将行政性垄断行为放在反垄断法中加以规制。  [7]我国系转轨市场经济国家，在经济体制转轨之前，行政权力曾经积极地渗透于社会经济的各个领域、环节和层次，社会经济生活实际上处于一种“完全垄断的状态”。而行政性垄断行为作为“原有体制的一种遗产”，至今仍然深刻地影响着现实的社会经济生活，并且也是经济体制转轨期市场竞争过程中最主要的一种垄断行为。当然，由于具体的国情不同，我国与其它转轨市场经济国家市场中存在的行政性垄断行为的表现形式并不完全相同。正因为如此，我国的反垄断立法也不能仅仅满足于移植这些国家反垄断法的具体条款，而应当在深入研究现阶段我国市场竞争过程的具体情况的基础上，准确规定我国应予禁止的行政性垄断行为的基本类型。此外，我国反垄断立法还有必要将反垄断执法机关规定为，独立于行政机关的“权力机关授权的专门机关”，并赋予其充分的调查权、独立裁决权和处分权，以从根本上保证反垄断执法机关的独立性和权威性，并且解决“反垄断机构不能判断行政权力的合法性”等问题。　
　　我国反不正当竞争法的修改应当与反垄断法的制定同步进行，着重点在于：首先，应当通过该法的修改，在现行法律确认违背“公认的商业道德”是构成不正当竞争行为充分必要条件的基础上，规定一个以诚实信用为核心的关于“不正当竞争行为”的一般条款，以使市场竞争过程中不断涌现且不能穷尽的各种新型的不正当竞争行为能够得到有效的制裁。当然，该法同时也应当规定，对于该一般条款的适用应遵循“特别条款优先于一般条款”的原则，防止所谓“向一般条款逃循”的情况的发生。具体来说就是要规定，在判定竞争主体在市场竞争过程中实施的某一竞争行为是否属于不正当竞争行为时，应当首先适用法律所规定的列举性条款，并且只有在该行为不符合列举性条款的规定，而又对其它竞争主体的合法权益以及市场竞争秩序造成极大损害结果的情况下，才可以适用一般条款。其次，该法有必要规定，将反不正当竞争执法机关归并于反垄断执法机关之中，由该机关统一行使反垄断和不正当竞争的职能，以解决当前执法活动中暴露出来的某些行政机关多头执法、重复执法，以及难以追究有关行政机关及其工作人员行政责任等问题。  [8]　
注释:
作者简介：张辉，男，湖南长沙人，长沙大学副教授，中南大学博士研究生。　
  　　　
  　　 [1]非公有制经济也包括外商独资和以外资为主的中外合资企业、中外合作企业。　
  　　 [2]蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年第2版，第201页。　
  　　 [3]《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过）。　
  　　 [4]国有企业是一类兼具私法人和公法人、社团法人和财团法人、营利法人和公益法人特点的特殊市场竞争主体。国家控股的竞争主体一般来说也应属于国有竞争主体的范畴。　
  　　 [5]漆多俊、王红霞：《中国市场规制法的任务和体系构建——以“十一五”规划为例》，《中国经济法治论坛首届学术研讨会论文集》。　
  　　 [6]行政性垄断与“行政垄断”“国家垄断”、“自然垄断”是不同的概念。　
  　　 [7]俄罗斯、乌克兰等转轨市场经济国家的反垄断法有大量的规制行政性垄断行为的内容。欧、美、日等发达市场经济国家，其反垄断立法和相关判例虽然没有使用行政性垄断行为的概念，但包含有反行政性垄断行为的相关内容，并且存在着很多相应的司法实践。　
  　　 [8]我国现行的反不正当竞争法规定，工商行政管理机关对不正当竞争行为进行监督检查。而产品质量法、价格法、药品管理法、食品卫生法、商业银行法等法律也分别规定，各有关行政机关在其主管的领域或行业内，负责对不正当竞争行为进行监督检查。

文章出处：中国民商法律网 http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=42263