四、建构我国食品安全补偿基金制度的可行性构想

为了使受害人获得充分、合理的补偿,一些国家或国际组织开始建立食品安全补偿基金制度。我国目前并未建立这一制度, 一些国家的经验可作借鉴，德国的“康特甘”案例堪称经典启示。[10]补偿基金设立后，能否实现对受害人的及时救治和实质补偿，受制于基金模式选择、管理机构设置、资金获取渠道、资金支出等具体制度的设计。

   （一）基金模式的选择

目前的基金模式主要有政府性基金和信托基金两种模式。

1、  政府性基金

政府性基金属于预算外基金的范畴，具体是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和有关文件的规定，为支持某项事业发展，按照法定程序批准，向公民、法人或其他组织提取、募集或安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。例如三峡工程建设基金、残疾人就业保障金等。该种模式在构建我国食品安全补偿基金制度时具有操作层面上的优势，依托现有的行政制度，设立快捷，管理方便，征收效果好。并且，依据相关法规，需要将补偿基金收取的资金全额上缴国库，由财政部统一管理，在我国特殊的法律环境下，这种模式可以赢得更多的信赖。基于以上理由，一些学者和官员倾向于政府性基金模式。

然而，补偿基金制度的实质是食品生产经营者承担民事赔偿责任的补充实现方式，而政府性基金是以行使国家职能为目的，前者体现了私法关系，后者则属公法范畴。这种本质上的差别，使得政府性基金模式难以有效实现补偿基金的设立目的。这是因为，在政府性基金模式下，资金的筹集首先以“征收”的方式实现，征收款项的所有权归国家所有，政府是负责偿付的主体。然而，国家并非食品安全事故的法律关系主体，由其承担赔偿责任，于法无据，与理不通。另外，随着财政体制的改革，我国正在逐步加强对政府性基金的管理。财政部有明文规定：“除法律、行政法规明确规定外，国家原则上不再设立新的政府性基金项目”。在此背景下，若要以政府性基金模式创建我国的补偿基金制度，难度较大。

2、  信托基金模式

信托是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。[11]选择信托基金模式构建的补偿基金，将以纯粹民事主体的身份发挥作用，补偿基金与其他食品安全事故相关主体间的关系也为纯粹的民事关系。虽然在中国“政府主导”型的社会中，信托基金模式在启动、运作等方面所面临的难度要比政府性基金模式大，但是，在本质层面，信托基金模式更加符合补偿基金的要求。

（1）有助于理顺相关各方的法律关系。

首先，食品生产经营者（委托人）承担缴款义务，将自己所有的部分财产转移给补偿基金（受托人），符合设立信托的形式要件，缴款的目的是为了保证食品安全事故发生后，受害人可以获得及时救治和实质补偿，符合信托之目的要件。

其次，补偿基金既是食品生产经营者的缴款资金集合，又是这笔资金的管理者，资金由管理者所占有，但不是其自有财产，管理者不能像处置自己的财产那样自由地使用这笔资金，而只能按照信托目的，在食品安全事故发生后补偿给受害人，这与受托人对信托财产所享有的权利和义务是一致的。

最后，信托原理可以合理地解释补偿基金和受害人之间的法律关系，从传统侵权行为法的视角着眼，补偿基金与受害人之间本无直接法律关系，但补偿基金却要创造性的对受害人承担补偿责任。尽管这种责任是法定的，但在法律关系的解释上毕竟有失牵强。然而在信托关系下，受害人享有的补偿权转化成信托法下的受益权。受益权得以行使的条件，便为受害人依据相关法律规范获得补偿的条件，由此，对受害人的补偿便有了符合法理的解释。

（2）在信托基金模式下，受害人的补偿权得以受益权的方式实现。按英美法系的规定，信托委托人将所有权一分为二，名义上之所有权（普通法上的所有权）由受托人享有，而实质上之所有权（衡平法上的所有权）则由受益人享有。对信托财产而言，受益人所享有的权利高于受托人所享有的权利，因此受益人可以强制受托人履行其义务。在大陆法系下，实行一元所有权原则，英美法二元所有权理论无法适用，因此大陆法系的法学家便以种种理论对信托法律关系加以解释，但不论是哪种学说或立法实践，都尊重英美法下受益人所享有的受益权，并以保障此权利的实现作为信托法的根本要件之一。从设立补偿基金的角度看，食品安全事故受害人作为信托受益人，其所享有的受益权能够得到法律认可，有力地强化了对食品安全事故受害人的保护。

3、我国的基金模式选择

综上所述，尽管政府性基金在实际操作层面有诸多优势，但其本质属性并不适合补偿基金制度。而依据信托理论建立的补偿基金制度，可以理顺相关各方之间的法律关系，保障受害人的补偿权，更为有效的保护、利用资金。因此，笔者建议我国的补偿基金设立选择信托基金模式而非政府基金模式。在补偿基金设立数目上,考虑到食品安全事故的特殊性，笔者建议只在国家层面设置一级补偿基金并由该基金统一负责对全国范围内的食品安全事故受害人的补偿工作。

   （二）建立稳定的资金获取渠道

补偿基金建立以后，如何获得资金将是基金能否运行的关键。借鉴德国“康特甘案”建立的“残障儿童救助基金会”的资金由制药公司、联邦政府和社会捐款构成的经验，[12]笔者认为，我国食品安全事故补偿基金可以通过以下方式取得：

1、企业自我缴款。即食品生产经营者每年按照一定的标准向补偿基金缴纳费用。食品生产经营者作为第一责任人，由其出资建立对受害人负责补偿的基金既符合情理，也符合法理，更是企业履行社会责任的表现。由于我国食品生产经营者多且散，可以暂定缴纳费用的主体为具备一定规模的企业，缴费标准可在充分考虑企业利润的基础上按其主营业务收入的一定比例确定，缴费方式可由企业随其税收一并向税务机关缴纳，由税务机关汇总到国家税务总局后再统一划转至补偿基金，几乎无需额外征收成本。

2、政府财政拨款。即政府通过财政预算的方式每年有计划地给予补偿基金一定额度的拨款。财政拨款可由三部分组成：第一，专门拨款。依据《预算法》，各级政府在编制预算时应当按照本级政府预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，以便用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。食品安全事故作为突发性公共卫生事件，具有难以预见性和灾难性。因此，从预备费中支出一定比例的资金拨付给补偿基金是合理合法的。第二，行政罚款。我国的食品监管法规均对食品生产经营者的违法行为处以高额的行政罚款。例如，《乳品质量安全监督管理条例》规定，对乳品生产经营企业部分违法行为可处违法乳制品货值金额１５倍以上３０倍以下罚款。由于行政机关均有专门的财政资金用于行政开支，基于公平原则，该部分行政罚款应全额拨付给补偿基金。第三，行政许可费用。按照现行法律规定，我国对食品生产经营实行许可制度，食品生产经营者在获得行政许可证时需缴纳一定的费用，基于不与民争利原则，该行政许可费用也应全额拨付给补偿基金。

3、社会广泛募集。由于募集方式本身的多样性，补偿基金的募集渠道也是相当广泛的。例如，可以通过发行彩票将募集的资金归入补偿基金帐户；可以动员群众直接以货币、实物的形式募捐，然后将实物拍卖或折价售卖；也可以通过慈善机构、慈善家直接募捐；还可以由国家通过发行专门债券等方式积累资金，用以充实补偿基金。

   （三）基金管理机构设计

基金管理机构作为信托基金的受托人，根本任务是对资金进行有效的管理，核心是忠实履行受托人的信托义务。为了保证基金管理机构能够正确履行受托人的各项义务，应当对基金管理机构做出科学合理地设计。

第一，将基金管理机构的法律地位界定为事业法人。由于补偿基金兼有为公益和私益服务的双重性质，因此，其管理机构既不能由纯粹的公益机构担任，也不能由委托人基于信赖而选任的其他组织或个人充任，而必须根据《信托法》第四条，设立独立的补偿基金管理机构。该机构的职能是管理补偿基金，并以补偿基金作为自身财产，在食品安全事故发生后，以自身财产独立承担责任，因此完全符合法人应当具备的条件，同时，补偿基金的设立不以营利为目的，所以，应当赋予其事业法人地位。这样既可以保证基金管理机构与受害人之间法律关系为民事法律关系，也可以使基金资金与缴款者的财产独立，与国家的财政资金独立，从而最有效的保障信托财产的独立性。

第二，作为法人的基金管理机构，必须具有完善的法人治理结构。以公司治理结构为基础，考虑到补偿基金的性质特征，借鉴油污基金管理机构的设置经验，笔者认为，补偿基金管理机构可以设立三个层次的内部机构：即作为出资人代表的基金管理委员会、负责日常业务和决策的执行委员会、以及对基金管理活动进行监督的监督委员会。

基金管理委员会应由出资人组成。由于基金资金主要来源于企业缴纳、财政拨款和社会募集，考虑到我国食品生产经营者众多的实际，作为出资人的企业可考虑由相关协会代表出面参加；而财政部、商务部、卫生部、质监总局、工商总局等政府机构可以作为国家出资人的代表；另外，消费者协会可作为社会出资人的代表参加基金管理委员会。执行委员会成员由基金管理委员会选任，执行委员会可下设秘书处，在执行委员会的领导下开展工作。监督委员会由国家审计署和来自食品生产经营企业的代表组成。[13]赋予食品生产经营者监督权，是有其法理根据和积极意义的，他们作为补偿基金的出资人，最关心其缴款的管理和使用情况，赋予其监督权，既有利于加强对基金的征缴、管理和使用的监管，也有利于他们与征缴机构、受害人之间建立起比较和谐的关系。

依据《信托法》第四条，信托机构的组织和管理办法由国务院具体规定，各委员会应当各司其职，保证基金管理机构切实履行各项受托义务。

  （四）基金支出的制度设计

由于食品安全事故受害人的不特定性，就要求必须首先明确界定有权获得补偿的受害人范围。其次，由于食品安全事故造成的损失巨大，而补偿基金的资金有限，因此，也必须对基金的补偿范围做出明确规定。另外，资金的支出程序也要法定化，从而保障基金充分发挥其补偿作用。

1、补偿对象的确定

根据相关法律法规，食品安全事故发生后，有关政府部门要及时启动应急预案，积极开展应急救援和救治工作，应急指挥部会统计受害人人数并将名单逐级上报。原则上，凡是应急指挥部登记在册的受害人均有权要求基金给予补偿，但是，最终获得补偿的受害人还需满足一定的条件，即限于那些通过民事赔偿和责任保险制度仍远远不能弥补损失的受害人，具体说来，第一，该食品安全事故的受害人已诉诸法院并经法院判决胜诉。第二，该食品安全事故的加害者拒绝或无力支付赔偿费用。第三，受害人不能获得国家赔偿且保险赔偿金仍不能弥补其损失。

2、补偿范围的确定

由于补偿基金高度的辅助性和补偿性，笔者认为，在食品安全事故发生后法院确定的由加害者承担的赔偿金额范围内，扣除惩罚性赔偿金、先期支付的医疗救治费用和保险赔偿金外，受害人的其他损失应由补偿基金予以补偿。

3、  支出程序设计

补偿基金的支出程序是否科学直接影响到受害人得到实质补偿的效果，笔者认为，可按以下思路设计基金的支出程序。首先，由食品安全事故应急指挥部确定受害人并向补偿基金提供补受害人名单。食品安全事故发生后，受害人或潜在的受害人数量众多、分布区域广，如果由补偿基金来确定补偿对象，将非常困难，由应急指挥部确定受害人既是其工作需要，亦可避免由补偿基金确定受害人不具权威性的弊端。其次，由事故受害人或其合法代理人向补偿基金管理机构提出申请，在补偿基金管理机构受理申请后，经调查核实符合补偿基金补偿条件的，按照已经确定的补偿范围将资金直接支付给申请人，对不符合条件的申请不予受理并书面告知理由。

五、远非结语

在任何一个国家，食品安全都是全社会共同关注的话题。而食品安全事故发生后，受害人能否得到及时救治和实质补偿除需要现行行政手段继续发挥其有效作用外，更需要现有法律制度的创新。在现有的制度难以有效救济的情形下，笔者对构建我国的食品安全事故补偿基金制度提出了初步意见，期许受害者能够得到更广泛的补偿和救济。

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转自：《中南大学学报（社科版）》2009年第5期。